摘要：陕西省决策咨询委员、省房地产研究会会长、长安大学城市研究所所长王圣学教授建议：不必独立设市将咸阳市级机关搬迁到杨凌就可解决杨凌的行政管理体制和发展问题。

　　杨凌位于关中平原中部，东距西安市82公里，西距宝鸡市86公里，面积94平方公里，行政区划为县级杨陵区，总人口16万，城市人口8万人。1997年7月国务院批准正式成立杨凌农业高新技术产业示范区，规划面积22.12平方公里。纳入国家高新区管理，为省部共建，以省为主的管理体制。

　　关中—天水经济区规划，对杨凌的定位和要求是：以杨凌为依托，建立全国农业高科技产业基地，将杨凌打造成经济区次核心城市。杨凌具有独特的“软”优势，是国家唯一的农业示范区，位于西安、宝鸡之间，区位优势明显。杨凌在产业定位上，也主要发展生物产业和生物育种、生物制药等。

　　目前，杨凌的行政管理与运作体制上存在着重叠制约：一是杨凌示范区作为省政府直辖特区，由省政府直接领导并给予省辖市(地区级)行政管理权限。二是作为行政区划的杨陵区，它又是咸阳市的一块飞地、一个行政区。其城镇人口也主要是以西北农林科技大学、杨凌职业技术学院等高校、科研机构为主的数万师生、员工为主体。在空间上没有自己的发展腹地，在行政体制上是头大身子小，没有城市的社会发展与聚集辐射功能，以农业示范区领导行政区。所以，杨凌的行政管理体制是名不正言不顺的。

　　杨凌是国家唯一的农业高新技术产业示范区，杨凌“农高会”是与北京“科博会”、上海“工博会”、深圳“高交会”并列的我国四大高新技术产业窗口展会。但由于没有城市作依托，缺少金融、商贸和服务业等第三产业的支撑，人气不旺，对外来投资者吸引力不大，举办大规模农业会展的条件也不完全具备。杨凌作为中国的农科城其作用没有得到很好的发挥。

　　据报载，省政府副秘书长、杨凌示范区管委会副主任余健在4月21日接受陕西省“跨越关中—天水经济区”专题采访团采访时透露，在今年的全国“两会”期间，国家民政部和省政府签署了战略合作协议，对陕西省合理调整行政区划表示支持。目前，根据关中—天水经济区规划对杨凌的定位，杨凌设市的工作正在推进，关于城市规划也正在制定当中，杨凌或将设市。

　　由于杨凌示范区是国际知名的现代农科城，是国家农业高新技术产业唯一的示范区，也是大西安的重要组成部分。因此，在最近省规划委员会通过的《杨凌城乡总体规划》中提出，将杨凌规划区控制面积确定为73.72平方公里，到2020年，人口规模达到30万人，建设用地35平方公里，逐步将杨凌建设成为科教领先的农科城、经济发达的产业城、环境优美的生态城、文明开放的旅游城。

　　目前，制约杨凌发展的最大问题是行政管理体制问题，是应尽快解决杨凌在行政管理体制上的名不正言不顺的问题。关于杨凌的行政管理体制问题，早在上个世纪八十年代改革开放初期，西农的专家学者曾透过《光明日报》要求将杨凌比照阎良设区划归西安市管辖。1984年省政府报经国务院批准将武功县从宝鸡市划归咸阳市管辖，并将杨凌镇独立设区归咸阳市管辖;在杨凌农业示范区设立后，省政府又将杨凌区划归示范区管辖，从而形成了目前这种行政管理体制。

　　目前关于杨凌设市的呼声很高，大致有以下三种意见，一是杨凌示范区管委会党委书记张光强提出了两个建市方案：一个是除咸阳市所辖的三原、泾阳、兴平、渭城区、秦都区五区县(市)以外，其他县及宝鸡的扶风、眉县划归杨凌，将杨凌建成区域性中等城市;另一个方案是把杨凌市按“一市两区”设置，即现杨陵区增加周至县青化乡、哑柏镇和眉县青化乡，设为新区;武功县改设为武功区，使杨凌示范区先拉开城市框架，初步形成中等城市的基础。

　　二是陕西省社科院经济所所长裴成荣研究员建议将咸阳市所辖西部的武功、礼泉、乾县、永寿、彬县、长武及宝鸡市所辖东部的扶风、眉县划归杨凌管辖，成立杨凌市，设杨陵、武功两区。

　　三是最近有人在大关中论坛上提出要将咸阳市一分为三：将咸阳北五县划归铜川市;将咸阳秦都、渭城两区，兴平市、三原、泾阳县划归西安市;将礼泉、武功、乾县等县划归杨凌，杨凌独立设市。

　　上述这几种方案都有可取之处，但是，要实施起来还存在一些困难和问题：一是且不说撤销咸阳市，将咸阳市所辖区域一分为三或将咸阳大部分地方划归杨凌管辖是否行得通，咸阳市是否会同意;就是将杨凌区改为省辖杨凌市，但以杨凌现有的产业、规模无法使杨凌在短时间内发展壮大。二是将杨凌周边县划归杨凌不失为一个解决的办法：使杨凌逐步形成周边县域中心，进而逐步发展壮大。但仅就杨凌目前很小的城市规模、单一的产业结构、不高的经济水平来看，在很长的时间里是不可能发展成为一个较大较强的区域中心，因而，也无法带动周边区域的发展;而且这样做也不符合我国行政区划改革的方向。我国行政区划改革的方向是：扩大县的职能权限，缩小省的规模，省直管县，地级市原则上不管县。因此，将杨凌设市上报民政部和国务院审批，估计也有很大难度。

　　为此，我们不妨换个思路来解决杨凌现在的行政管理体制和发展中的困难问题。我的想法是：以最简单的办法、最低的成本、最少的矛盾来解决这个问题。我的建议是：不做任何行政区划的调整，只是将咸阳市市级机关整体搬迁到杨凌区即可解决杨凌区的管理体制和发展问题。

　　这样做的好处是：一、不存在调整行政区划问题，因为杨凌区本来就是咸阳市的一个行政区。二、行政成本低，不需要增加任何行政编制，连城市名称也无须更改，最多只需要省政府拨给咸阳市一笔市级机关搬迁建设费用。三、这个方案只是一个城市的治所在辖区内的迁建，只需报请国务院备案批准即可。这类似西安市市级机关由旧城区搬迁到未央区张家堡一样。四、有利于推进西咸市区一体化，加快大西安的建设步伐;也有利于咸阳市以杨凌为中心，打造新的区域中心，发挥更大的作用。