城市到底如何管："大城管"模式下也需理念更新

曲江城市管理局近日在曲江大道人行道上设立的便民市场。图/魏永贤

　　 “将西安市市容园林局职责、市城市管理综合行政执法局职责、市爱国卫生运动委员会办公室职责、市市政公用局的户外广告管理职责整合，组建西安市城市管理局，挂西安市城市管理综合行政执法局牌子。”在去年公布的《西安市人民政府职能转变和机构改革方案》中，四个部门涉及城市管理方面的职能，被集中到新成立的城市管理局一家，呼吁了多年的“大城管”终于初见端倪。

　　在记者采访的多位城管看来，“大城管”这一模式，能够解决执法过程中出现的边界不清、职权不明等弊病。但是，如何在执法中管理好“人”这个关键问题，仍然没有一套行之有效的办法。

　　顶层设计缺失 “大城管”模式隐患依旧

　　要不就给城管权限，允许其对人身有强制权，要不然就让公安机关配合执法，在采访中多名城管表示，不能管人的“弊端”，会让城管在执法中依然面临许多尴尬的处境。

　　而雁塔区一名马姓城管认为，解决这一问题，还是需要从各部门之间如何加强联动入手。“要城管还能管人这不现实，这就成了公安，城管的权力太大了，可以说一家独大，这根本不可能。但是每次城管执法都有公安配合，目前也不现实，所以解决问题应该从如何有效加强各部门之间的联动入手。”

　　而在专家看来，造成这一隐患，除了行政执法的法律依据滞后于城市发展需求外，还存在着顶层制度设计的问题。在2015年发表的《西安城市管理综合执法体制改革研究》一文中，来自西安市委党校和西安市城管执法局的专家们认为，一方面在国家立法层面上，除了授权性条款规定外，各地仍是以单行法律、法规为主，自说自话，各行其是，导致城市管理综合行政执法工作的合法性在执法实践中备受质疑。

　　另一方面在前几轮体制改革中，国家和省级层面均未设置城管执法领导机构， 致使城管执法队伍缺乏上级业务主管部门，各地只能摸着石头过河自己探索。

　　“城管贴条交警处罚”西安城管新措值得推广

　　8月起，人行道违停，城管贴条，交警处理。许多城管人员认为，这就是城市管理各部门联动的新举措。

　　“我见过有人将城管的罚单随手扔掉的，也有撕烂的。”谈及此次西安城市治理为何要出新举措，西安市城市管理局综合管理处处长钱陈表示，由于约束力不强，许多开出的处罚单据落不到实处，造成了很大的执法成本浪费。

　　据了解，近两年西安市由城管开具的道沿上违法停车罚单执行率大约只有10%。钱陈介绍，除了执行难，在对道沿上违法停车查处中，还存在“拖车难”和“处理难”。停在道沿上的车辆，往往周围还有其他车辆，如果要进行拖移，就得先要拖开周围的其他车辆，这对执法的城管来说是一“难”；违法车主到限定时间不去交罚款，城管只有移交司法机关强制执行，这无形中增大了执法成本，这对城管来说又是一“难”。

　　“交给交警来处罚，一方面解决了执行率低的问题，另一方面也将节约行政执法资源。”钱陈说。

　　8月1日出台的新办法明确，西安市范围内，道沿下的违法停车行为仍由市公安交警部门查处，道沿上的违法停车行为仍由城管执法部门查处，执法主体资格不变。各区（县）、开发区城管执法部门对道沿上违法停放的机动车辆，贴发《违法停车告知单》，并在两个工作日内将违法停车信息移交辖区交警大队，由交警大队负责将违法停车信息在规定时限内录入公安交管信息系统并进行处罚。总结一句话就是“各自管理，统一处罚”。

　　疏堵结合 城市管理由网格化变分类化

　　除了联动执法，西北政法大学行政学院院长侯学华认为“城市管理应该像治水一样，除了依靠完善法律法规严格执法，做好的‘堵’的工作之外，还应该做好‘疏’的工作。”

　　侯学华认为城管严格执法并没有错误，错就错在政府管理城市的理念上。比如时下大力推行的城市管理网格化标准，这种模式千篇一律，没有具体问题具体分析。

　　“比如政法门口的天桥，晚上摆个摊对行人并没有太大的妨碍。城管驱散商贩的行为是有法律依据的，却没有想到这样非常容易激发矛盾。”所以侯学华建议，政府有必要在城市管理方面进行分类管理，有些地方需要严管，该取缔就取缔，有些细枝末节的区域，也可以睁一只眼闭一只眼。

　　据侯学华的分类化管理建议，西安的一些区域目前已经试行。比如新城区的早市监管，7月13日西安市分管副市长聂仲秋专程进行了调研，在肯定了这一探索的同时，还要求当地一是要始终坚持政府引导、便民惠民原则，本着多予少取的理念，做好引导服务工作。

编辑：贾艳菲