郑言江专访｜“新疆反恐办法”出台幕后：全国人大委员长亲自批示

　　撰文 / 郑言江

　　言江说（xj-talk）

　　《新疆维吾尔自治区实施<中华人民共和国反恐怖主义法>办法》，已于8月1日施行。实施办法的出台受到国际国内社会广泛关注，新疆为什么要制定这部地方性法规？实施办法有哪些亮点？关注郑言江（微信号：xj-talk）对自治区人大常委会法制工作委员会主任秦维、新疆师范大学法学院院长陈彤教授的独家专访，为您带来权威解读。

　　访谈嘉宾介绍

　　秦维：自治区人大常委会法制工作委员会主任。

　　陈彤：新疆师范大学法学院院长，教授。

　　将反恐维稳的“新疆经验”以立法形式固定下来

　　郑言江：新疆为何要专门制定一部反恐怖法实施办法？

　　秦维：国家已有上位法——《反恐怖主义法》，新疆历时一年多制定了实施办法，主要基于两方面考虑：

　　一是新疆是我国反恐的前沿阵地和主战场。中央对新疆工作高度重视，国家主席习近平多次强调“新疆的局势事关全国改革发展稳定大局，事关祖国统一、民族团结，事关实现两个一百年的奋斗目标和中华民族伟大复兴”，把新疆的反恐工作提到了很高的地位。

　　二是新疆现在正处在三期叠加时期，即恐怖活动活跃期、反分裂斗争的激烈期、干预治疗的阵痛期，近年来的这一些暴恐事件造成了包括平民在内的很多群体受伤，暴恐犯罪分子袭击平民、执法人员，滥用暴力，残害无辜生命。因此，依法有效防范、打击暴力恐怖活动已成为维护新疆社会稳定和长治久安的主要任务。法治是治国理政的基本方式，也是新疆实现社会稳定与长治久安的根本途径。我们应该坚持法治思维，运用法治方式，推动反恐维稳逐步实现常态化、法制化，让反恐怖主义工作在法治轨道上开展。

　　实施办法的现实意义在于：近年来，自治区党委、人民政府从维护新疆社会稳定和长治久安的高度，对加强反恐怖主义工作和去极端化工作做出了一系列重大决策和部署。在实际工作中，我们也总结出了一些防范和惩治恐怖活动、极端主义活动的成功经验，我们有必要通过制定这个实施办法，来将一些成功经验进行固化和提升，用地方性法规的形式把它明确下来，进而提升为全疆人民的意志，使我们的反恐怖主义工作步入法制化轨道。可以说这是新疆运用法治思维和手段，加强反恐怖主义斗争的重大举措，也是推进依法治疆、法治新疆建设的现实需要，对于维护国家安全、公共安全、人民生命财产安全，维护新疆社会稳定和长治久安，保障新疆全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标具有十分重要的意义。

　　陈彤：我认为新疆出台实施办法的必要性在于：一是有助于实现国家立法与新疆具体实际的密切结合，更好地推动国家《反恐法》在新疆的贯彻实施。实施办法对恐怖主义具体的行为方式、暴力恐怖的思想基础和精神动因、恐怖组织的认定、恐怖事件的处置、对涉恐犯罪人员的教育、改造、矫正、评估以及恐怖活动社会防控机制的构建等问题，都作出了明确具体的规定，为维护新疆的安全稳定长治久安提供了到位、有效、管用的法律依据与制度遵循。

　　二是有助于将反恐维稳的“新疆经验”以立法的形式固定下来，形成具有新疆特色的反恐维稳治理体系，提高反恐维稳的治理能力。

　　三是国家《反恐法》实则是新疆的问题上升到国家层面，而自治区的实施办法则是将国家的法律落地于新疆。新疆在全国各省区中率先出台实施办法，体现了新疆在反恐维稳工作中的历史使命和责任担当。

　　主任会议研究八次，常委会会议审议三次

　　郑言江：《实施办法》从草案提出到出台施行，经历了怎样的过程？

　　秦维：过程比较长，从2014年12月份就开始了，后来，自治区党委政法委牵头协调组织，人大法工委参与。今年2月份时，草案提交到了法制工作委员会，作出一定修改。今年3月的常委会议进行了一审，5月二审，7月是三审。通常地方性法规两审就能通过，这个《实施办法》前后进行了三审，充分吸收了各方面意见和建议，充分体现依法治国的方式、思维。

　　特别是，制定这部实施办法，中央关注，自治区党委高度重视。中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江亲自批示，安排全国人大法制工作委员会全力协助、支持实施办法的制定工作，中央新疆工作协调小组办公室对实施办法的制定和修改提出了意见，全国人大常委会法制工作委员会专门召开座谈会指导制定工作，还安排专家在自治区人大常委会二次审议期间，围绕国家反恐怖主义法专门进行法制讲座，为审议好实施办法奠定了基础。这充分体现党中央对新疆工作的高度重视，对新疆各族人民的亲切关怀。

　　自治区党委高度重视，连续两年将其作为全面深化民主法治领域改革的重要内容，并坚持顶层设计，进行全面指导和审核把关。中共中央政治局委员、自治区党委张春贤书记多次关心过问制定进展，对修改工作做了专门批示。自治区人大常委会成立了专项立法工作领导小组，制定工作方案，提出目标要求，确定时间进度，而且列入今年立法工作的首要任务重点保障。在实施办法制定过程中，从立法调研到审议通过历时一年多，政府相关部门做了大量前期工作。自治区人大多次征求了相关地州市以及相关政协委员、人大代表的意见，累计召开各层次座谈会几十次。法制工作委员会修改二十多次，自治区人大常委会集中研究四次，主任会议研究八次，历经三次常委会审议，充分体现了新疆精神和新疆效率。

　　恐怖分子能不能被改造？《实施办法》专门增加教育管理

　　郑言江：《实施办法》对外公布后，外界十分关注，作为一部专门防范和惩治恐怖主义活动的地方性法规，有哪些新疆特点和亮点？

　　秦维：《实施办法》的新疆特点和亮点主要体现以下方面：一是体现了中央和自治区党委关于反恐维稳工作的决策部署。实施办法制定过程中，积极贯彻党的十八大、十八届四中全会、自治区党委八届八次全委扩大会议精神和习近平总书记关于新疆工作的系列讲话精神，特别是在中央第二次新疆工作座谈会上的讲话精神。坚持依法治疆、团结稳疆、长期建疆方略，坚持依法先行，坚持立法和改革发展稳定决策相衔接，突出中央宗教工作会议和自治区党委“去极端化”工作会议精神和“三个坚决”等要求。

　　二是总结了新疆反恐维稳的好经验，注重汲取新疆反恐维稳实践中成功的做法。实施办法把自治区一些反恐维稳工作中行之有效、成功的经验固化了下来。实施办法在规定反恐怖主义、极端主义工作的原则时，除国家《反恐怖主义法》规定的“专群结合、防范为主、惩防结合、先发制敌、保持主动”等原则外，根据自治区的实际增加了“标本兼治、综合施策、依法打击、宽严相济、尊重习俗、保障人权”的要求。

　　三是坚持问题导向和问题引领，突出立法实效。针对前几年暴力恐怖活动高发频发态势和宗教极端主义思想渗透严重的突出问题，对恐怖主义和极端主义做了比较明确的定义，对其行为进行了界定；对被教唆、胁迫、引诱参与恐怖活动、极端主义活动情节轻微，尚不构成犯罪的人员规定了进行帮教和法治教育；对刑满释放前经评估仍有社会危险性的恐怖活动、极端主义罪犯应当实施安置教育，尽可能地让实施办法做实奏效。

　　四是明确了反恐怖主义工作机制。反恐怖主义是一场人民战争，实施办法明确规定自治区设立反恐怖主义工作领导机构体系，各地州市也要设立相应的工作机构，分别对其成员单位、有关部门及所有单位和个人在反恐怖主义、反极端主义中的相应职能、职责作了明确规定，突出了全社会的共同责任担当。

　　五是《实施办法》专门有一章叫教育管理，这个在国家反恐怖主义法中是没有的，这也是我们对国家法律细化的一章，主要讲了对恐怖活动罪犯、极端主义活动罪犯的教育管理。这些罪犯在监狱看守所服刑，他们刑满释放了怎么办？回归社会能不能适应，能不能真正的改造好？这需要对刑满释放前经评估仍有社会危险性的恐怖活动、极端主义罪犯实施安置教育，尽可能地让实施办法做实奏效。但要注意的是对这些人的安置教育，是让他们学习文化、知识，改变和认识过去的错误思想，认识自己过去行为给社会带来的危害，不再重新危害社会。通过这种方式，使他们能够学习到一定技能，最终适应和融入社会。

　　反恐的同时如何处理与保障人权的关系

　　郑言江：《实施办法》对安全防范、情报信息、调查等有专门的章节规定，在反恐的同时，如何处理与保障人权的关系？

　　秦维：由于反恐怖主义措施较之于打击普通违法犯罪行为的措施更为严厉，运用中稍有不当，就会对公民和组织的合法权益造成侵害。因此，新疆在制定实施办法的过程中，充分考虑了反恐与人权之间的平衡。主要表现在以下几个方面：一是在总则中原则规定了反恐怖工作与人权保护的关系。二是在具体制度中也体现了人权保护原则。三是对涉及限制相对人身自由或者财产权的措施，规定了严格的审批权限。四是强调在应急处置中对被害人的保护及生活保障。

　　陈彤：有效打击和防范恐怖主义，必须构筑全社会共同参与的防控机制和体系。因此《办法》在上述方面的专门规定，体现了法治的精神和反恐维稳的实际需要。《办法》当中所体现的“严”的精神，不是对权利和自由的限制，不是通过限制人权的方式确保安全，而是在原先法律疏于规制的领域扎紧了制度的“篱笆”，最终是对公共安全和人权的有力保障。

　　郑言江：实施办法规定，电信、互联网、金融、住宿、长途客运、机动车租赁等业务经营者、服务提供者未按规定对客户身份进行实名登记、信息备案会处罚，为什么会有这样的规定？

　　秦维：这些做法都是我们在现实工作中已经运用的，且被证明是行之有效，比如说在机场的安检，虽然麻烦一点，但是，为了防止恐怖袭击，打击极端主义犯罪，必须进行必要的检查和对客户实名登记，这是为了大家的安全考虑，是保障公共安全，虽然麻烦，但是极有必要这样做。就互联网而言，因为国家反恐怖主义法已经列入了，所以我们根据新疆的情况也将有关内容加了进去。

　　陈彤：利用互联网和暴恐音视频传播宗教极端思想、鼓吹并诱发暴力恐怖犯罪，是近年来新疆暴恐活动的突出特点。因此，在现代信息社会的大背景下，必须加强对网络和各种信息传播的法律管控。实施办法在这一方面的相关规定，体现了反恐维稳工作的时代特性和现实需求，是十分必要的。互联网运营商和社会公众只要依法从事信息的制作、存储、传播和经营活动，严守权利的底线和法律的红线，其合法权益自然会得到法律的保障。

　　媒体如何报道恐怖事件？明文规定不能随便来

　　郑言江：有人认为《实施办法》的出台在一定程度上限制了媒体在报道恐怖事件时的新闻自由，您怎么看这个问题？

　　秦维：这不仅仅是我国和新疆要求这样做，国外很多国家都在这样做，有时候他们比我们做得更细更好。对于媒体报道恐怖事件，实施办法规定了一条，那就是统一由自治区反恐怖主义工作领导机构来发布，任何单位和个人不得编造、传播虚假恐怖事件信息。所谓的新闻自由，也只能是在一定范围内的自由，绝不是胡编乱造自由。如果一个人连整个事件的来龙去脉都没弄清楚怎么回事，一定不能够仅凭道听途说就采写和刊发新闻稿件。对于那些胡编乱造的，如果构成行政处分，就进行行政处罚；如果触犯法律，那就追究法律责任。

　　反恐维稳，没有无关的人员，所有公民都有义务

　　郑言江：各族干部群众应当如何对待这个实施办法？面对暴恐活动或暴恐事件应当怎样正确对待？

　　秦维：法律的生命在于实施。自治区各级国家机关、社会团体和企事业单位、各类学校，社会各界以及各族群众都要把这个法规的学习宣传个贯彻实施作为重要职责，认真做好防范、打击恐怖主义活动、极端主义活动和维护社会稳定的各项基础性工作。

　　反恐维稳，没有无关的地区，没有无关的部门单位，没有无关的人员，是所有公民的应尽义务。反恐怖主义，是一场人民战争。为了鼓励所有公民积极参与反恐，实施办法第十一条专门做出了这样的规定：对于报告恐怖活动和极端主义活动情报信息线索，协助防范、制止恐怖活动或者在反恐怖主义、反极端主义工作中作出突出贡献的单位和个人，按照国家和自治区有关规定给予表彰、奖励。

　　陈彤：首先，我们要充分认识宗教极端思想和暴力恐怖活动的严重危害和罪恶本质，筑牢反恐维稳的思想防线。

　　其次，应当了解和掌握国家《反恐怖主义法》和自治区实施办法的相关规定，不断提高依法打击恐怖主义、依法维权维稳的能力和水平。

　　最后，应当深刻认识个人利益和社会利益、个体自由和国家安全的辩证关系，以“讲法治、讲秩序”的态度行使权利、履行义务、表达诉求，避免权利和自由的滥用，不给极端思想和恐怖主义的传播蔓延提供任何可乘之机。

编辑：曹静