政府信息公开制度及完善

　　前言：依照《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》和《陕西省法治政府建设实施方案(2016-2020年)》，2017年，西安国际港务区结合园区工作实际，积极推进依法行政工作总体部署，开展了形式多样、内容丰富的法制宣传活动，不断提高行政机关及其工作人员依法办事的能力和水平，推进法制政府建设，为“品质西安”建设营造良好的舆论氛围。

　　信息公开也称为政府信息公开或政府资讯公开。从行政法学的角度上来说,它指将行政权力运行的依据、过程和结果向相对人和公众公开,使相对人和公众知悉。在现实中,信息公开有着丰富的内涵和广泛的外延,它是现代民主政治的应有之义,是我们人民民主专政的社会主义国家的属性。信息公开不仅是我国社会主义民主政治建设的需要,同时也是建设社会主义法治国家的需要;是完善社会主义市场经济体制的必然要求;是防治腐败,完善权力监督制约机制的根本保障。

　　一、政府信息公开制度的基本理论

　　在政府信息公开法律制度下，政府是否应当向公众提供政府信息，不是由政府的权力决定的，而是由民众的权利决定的。政府信息公开法律制度就是通过法律确立的保障公众获得政府信息权利的制度。人民主权理论和知情权理论构成了公众获得政府信息的权利的合理性，成为政府信息公开制度的理论基础。政府信息公开，一般来说就是指政府主动或被动地将在公共事务管理中掌握的公共信息依法定的程序、范围、方式、时间向社会公开,以便社会成员能够方便地获取和使用。

　　(一)人民主权。

　　从行使权力的来源看，行政机关所享有的一切权力均来自于人民的权力和宪法的授权;从行政权力内容看，行政权力涉及到国家的社会、经济、文化和组织管理，包括保障国家安全、维护社会秩序、发展社会经济和福利社会生活的方方面面。行政权力内容的广泛性决定了对它的监督的重要性;从行政权的行使方式看，行使行政权应当是公开的。国家是根据人们订立的契约建立的，大家必须服从公意。公意即为最高权力，即主权。主权应当属于人民。政府机关有义务向公众公开政府信息，人民有权获得政府信息。

　　(二)知情权。

　　知情权是信息公开的直接理论基础。“知情权”其基本含义是指公民有权知道他应该知道的事情，国家应最大限度地确认和保障公民知悉、获取信息的权利，尤其是政务信息的权利。在现代法治国家，公民是国家社会政治生活的主体，无论是与公民眼前的切身利益息息相关的社会政治生活，还是事关国家命运和社会发展大局，公民对此都享有知情权。知情权是一项原生性的基本权利，只有在对与自己权益相关的各种事务充分知晓的情况下，公民才能真正把握自己的生活，并对社会承担责任。

　　二、我国政府信息公开制度取得的成就

　　(一)政府信息公开制度逐步走上法治化

　　在1987年，中共十三大的报告首次提到政府信息公开，在此后的一段时间内，中共中央办公厅、国务院办公厅相继刊发了《关于在农村实行村务公开和民主管理制度的通知》、《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》、《全面推进依法行政的实施纲要》、《关于进一步推行政务公开的意见》等通知，标志着我国的政府信息公开日趋规范，而2007年通过、2008年5月1日正式生效的《条例》更是使信息公开的建设达到高潮，信息公开的主体、范围、程序、监督和救济措施都有了明确的规定，公民的知情权有了更好的保障。政府信息公开从单方面的恩赐变成了申请人的权利。政府再也不能随意缩小信息公开的范围、更不能没有任何理由的拒绝公开信息，否则公民便可以依据《条例》的规定进行救济。可见，我国的政府信息公开制度的发展，总体体现出法治化程度逐渐加深的特点，是否公开、公开多少再不是由政府单方面决定。

　　(二)政府信息公开方式多样，成效显着

　　在很长的一段时间内，我国政府信息公开的方式非常单一，只有主动公开一种，公开与否完全取决于政府的意思。而如今，多样化的公开方式并存，既限制了政府权力，也扩大了公众的参与，取得了良好的效果。其中，主动公开的成效显着，依申请公开也取得了重大的突破，得到了社会的广泛赞誉。

　　(三)促进政府更好地为人民服务，产生了积极的社会影响

　　与西方国家相比，我国的政府信息公开最大的特点是基本由政府自身自上而下推动，就其性质而言，不啻于政府的一场自我革命。由于是自我的变革，各级政府进行信息公开的热情相对比较高涨，处处为老百姓利用好信息公开制度着想， 而不是被动等待民众推动制度的实施。在政府的主导下，各级机关比较充分的进行了信息公开，大力建设了信息查阅场所、公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，使公众更方便的获得政府施政的方针和进度，极大的提高了为人民服务的水平。同时，在公开的过程中，充分发挥了公众参与，提高了公众参与政治生活的热情，也改善了政府的形象。

　　三、完善我国政府信息公开立法的几点建议

　　虽然我国政府信息公开的法律制度有了一定的发展，但是我国法律关于信息公开的规定总的来说是零散的、局部的，有些还相当不完善。信息公开还存在着以权力为基础，没有确定的范围，没有明确的程序，没有有效的监督机制和救济手段等问题，完善我国政府信息公开立法势在必行。

　　(一)制定《政府信息公开法》，建立具体实施信息公开原则的法律制度

　　制定信息公开法的目的，一方面是规范政府的信息公开行为;另一方面是划清公开与保密信息的界限。制定《政府信息公开法》需要关注的主要制度有：

　　1、关于政府信息公开的立法模式。早在1999年，中国社会科学院已成立专门机构，就政府信息公开的立法问题进行研究和探讨。2002年5月，该机构接受国务院委托着手起草政府信息公开的相关立法。到2003年7月，《政府信息公开条例》已起草成文。相对于世界上大多数法治国家以法律的形式规范政府信息公开而言，即将出台的《政府信息公开条例》在效力层级上居于明显的弱势。从各国的立法经验来看，政府信息公开作为国家的一项基本行政制度，应当以法律的形式来规定，行政法规层次上的规范只能是一种过渡;从我国的法律体系来看，政府信息公开属于对人民政府的权力义务的设定，应当根据《立法法》的规定制定法律而不是行政法规。

　　2、关于信息公开的实施机关。世界信息公开法发展的方向是扩大信息公开义务主体的范围。随着中国社会的发展，许多非政府组织，包括企业、事业组织和多元化的社会团体，都掌握着一定的社会资源和信息，从而享有可以支配他人的社会权力，这些社会主体的社务信息也应相应公开才符合法治社会的要求。所以，广义的信息公开的义务主体，应不限于国家机关，还有社会权力组织和社会公共团体。也就是说在我国应当将立法机关、司法机关以及其他公共机构纳入到信息公开的义务主体范围。

　　3、关于信息公开的内容。凡涉及公共利益的政策、规定、文件及其决策起草过程;法规及规章的起草情况;政府收费的项目、依据和标准;政府财政收支情况;对投资和经营决策有重大影响的分层初步;规划、政策和规定;本政府机关的机构设置、组织、职能;本政府机关的办事指南、政府信息目录等等都要公开。

　　4、关于信息公开的范围。无论是日本、美国还是其他国家，确立信息豁免公开例外，都是为了保护特殊种类的信息。这些信息的公开可能造成危害国家利益和安全、影响公共秩序和社会稳定等使社会公共利益遭受重大损失;或者信息向未经授权的人披露，就出现违反法律的行为。坚持公开是原则，不公开属于例外，可采用“排除法”对信息公开的范围以明确规定，即首先列举哪些事项不能公开，然后说明排除不能公开的事项都属于公开的范围。

　　5、关于信息公开的方式和程序。通过在因特网上建立政府网站进行政务公开，具有集中统一管理、随时更新维护、可长期保存、方便查询利用、扩大公开范围等多方面的优势、是推进政务公开的最有效的形式之一。应当明确通过网络公开信息，成为我国政府信息公开的法定方式。信息公开的程序，应以行政机关主动公开为主，特殊情况的申请公开为辅。

　　6、关于法律责任和救济制度。《政府信息公开法》应当明确规定行政机关无正当理由拒不信息公开所承担的法律责任、责任追究制度以及公众可以采取的救济手段，如申请行政复议和提起行政诉讼、行政赔偿。美国、英国、日本等国政府信息公开法都规定，针对这类案件，原告可以向法院提请司法审查。如果没有相关的、比较完善的救济制度，尽管制定了《政府信息公开法》，政府信息公开制度也很难真正施行。

　　(二)重视公众和媒体监督

　　作为立法, 做到了公民和政府在处理信息公开问题上“有法可依”。然而，仅“有法可依”还不行，我们认为更需要外力的作用来影响内部权力的运行。这种外力首先来自参与的权利主体一一公民的监督。公民作为个体的力量是弱小的, 但作为一个整体, 就能够对政府行为和行政权力起较大的监督作用。而要使公民监督成为一种社会力量，就必须在全社会倡导民主意识和法制观念。公民可以在政府没有或不愿公开信息的情况下依法要求其公开(即事前监督)，也可以在政府信息公开不充分、不合理时进行监督(即事中监督)。只有这样, 政府信息公开才真正成为政府的一项职责，一项义务，公民知情权才成其为一项真正的基本权利。这样才体现政府权力仅是公民权利的部分让渡，是人民赋予的，而不是生而有之，公民权利才是天生的权利。

　　媒体肩负的舆论监督重任既赋予其享有对政府“说三道四”的权利，也担负为公民披露政府不合理行为的义务。但在我国历史上，由于缺乏民主政治的土壤、缺乏市场经济的积淀、缺乏平等公正的观念，致使新闻监督的法制基础相对薄弱, 新闻传媒在体制上也长期作为国家行政事业单位的组成部分，具有“半官方”色彩。这样大大削弱了新闻的监督功能。因此学者们都已经认识到只有进行体制改革，使得媒体相对独立于政府机构才能使其真正地肩负起监督者的作用。敢于追求和报道公共信息，推动政府工作更加透明、清廉。

编辑：秦一乔