印尼外资新政AB面：中企从“走出去”到“留下来”的必修课

“从我实地考察的结果看，所谓‘连夜拆厂’‘紧急撤退’等情况，在（印尼的）镍矿行业目前是不存在的。”7月30日，刚刚结束在印尼访学的厦门大学南洋研究院教授张淼，在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）采访时说道。

今年以来，印尼持续收紧镍矿开采政策，接连出台包括削配额、提税费及强制外汇留存等新政。中国社会科学网的一篇文章称，过去十年，中国对印尼镍产业链投资超过140亿美元。俄罗斯卫星通讯社7月29日的报道称，这种深度捆绑的产业现状，使得任何单边政策调整都具有极强的外溢效应。

收紧镍行业相关措施只是印尼政府一系列涉外资政策措施调整的一个方面。去年9月，印尼政府出台相关措施，大幅放松外商投资的资金和行业限制；今年5月，印尼政府出台针对天然资源商品出口的新管制措施，并强制要求出口商将所得存入印尼国有银行。7月21日，印尼国会通过法案，允许在印尼设立国际金融中心。

针对这一系列看似矛盾的政策措施，复旦大学国际问题研究院副研究员薛松对澎湃新闻表示，相关政策其实都是印尼总统普拉博沃民粹主义经济政策的一部分，其根本目的是为印尼的预算赤字和财政不稳健“寻找‘血包’”，由于中资和华商在印尼经济结构中的地位，使其受到的影响格外显眼。

张淼则表示，印尼看似矛盾的做法，实际上服务于同一个战略，“即对不同类型资本实行差异化管理。”她表示，印尼这种从“吸引多少外资”向“吸引什么样的外资、外资进入什么环节、国家能够保留多少收益”的政策转变，目标不只是提高投资的“量”，而是提高投资的“质”，最终是希望“推动印尼从单纯卖资源的一方转型为拥有定价权、能主导规则的一方”。

印尼为何密集调整政策？

2024年10月普拉博沃政府上台以来，印尼的外资政策出现了一系列变化。一方面，2025年以来，印尼先后颁布《2025年第28号政府条例》和投资协调委员会《2025年第5号条例》，取代了2021年发布的有关规定。新规大规模放松了对外资进入印尼的限制，如以“正面清单”取代原有的“负面投资清单”，将许可涵盖范围从16个行业扩大到22个行业，将外国投资公司的最低投资资本从100亿印尼盾（约合人民币374万元）的发行股本和实缴资本，降低至25亿印尼盾等。

7月21日，印尼国会通过法案，同意在印尼设立国际金融中心。据新加坡《联合早报》报道，印尼财政部长普尔巴亚当天在印尼国会辩论时表示，设立印尼国际金融中心将吸引外国资金流和可持续投资组合，这会作为长期的融资来源，扩大国家经济总量，让印尼的经济更快速增长。“国家经济如果能扩大和更快速增长，将为全印尼的国家发展带来重要的长远利益。”

但另一方面，在天然资源领域，印尼政府进一步收紧生产和出口管制措施。自今年初以来，印尼在镍行业推行了多项供给侧限制措施，包括将2026年镍矿开采配额从去年的3.79亿吨削减至2.5亿吨，同比减少34%；将镍矿工作计划与预算（RKAB）审批周期从三年一审改为每年一审；将镍矿基准价的修正系数从17%大幅提升至30%，同时对伴生的钴、铁和铬金属征收新税。

5月20日，印尼政府宣布实施大宗商品出口管制的新措施，规定关键大宗商品的出口必须将国有企业印尼达南塔拉资源公司作为唯一的对外出口渠道。此外，新规还要求大宗商品出口商必须将出口所得存入印尼国有银行，以将外汇营收留在印尼国内，充实外汇存底，稳定疲软的印尼盾。

薛松分析道，印尼政府存在着经济和政治两方面的考量。一方面，在财政上，普拉博沃上台后推行的一些政策，如免费午餐、村级合作社项目等耗资巨大，此外，国防预算、能源补贴等大幅增加，都加重了印尼的财政负担。但同时，印尼今年来还面临外资大量抽逃、印尼盾持续疲软等问题，这都意味着在财政上“印尼政府急需找到‘血源’”，也希望能够吸引外资进入印尼。

另一方面，印尼也想“平衡外国资本的布局”，薛松表示，“印尼也希望韩国、日本、美国、欧洲这些资本进入印尼，这样印尼政府对外资的控制力也会更强。”

张淼则表示，印尼政府调整有关外资规定是为了服务普拉博沃政府的经济战略考量，即降低一般性投资门槛、强化国家对战略资源控制、引导外资服务于国家产业化目标。“一方面，印尼需要继续吸引外资，以支撑经济增长、创造就业，并完成普拉博沃政府提出的高增长目标。另一方面，在财政压力吃紧的背景下，印尼希望利用市场规模、矿产资源和地缘战略地位，重新界定国家、地方资本、国有企业和外国投资者之间的收益分配关系。”她说。

“针对中资”还是“重塑规则”？

而随着印尼一系列政策的出台，有关政策，特别是涉及镍行业的政策，引发了其是否针对中资的质疑。

印尼镍储量约占全球的42%至45%，是全球最大镍生产国。印尼《雅加达邮报》此前曾报道称，该国能源与矿产资源部部长塔斯里夫表示，印尼的镍矿总储量为223亿吨，其中探明储量和估计储量分别为53亿吨和170亿吨。

数据显示，中企的投资和技术促成了印尼镍矿产业的快速崛起。据路透社报道，中国资助并建设了印尼的镍产业，使后者在短短十年内成为全球最大的镍生产国。高盛集团今年2月发布的报告直言，多年来“中国投资支持了印尼镍加工产能的扩大”，进一步巩固了雅加达对国际市场的影响力。

薛松表示，“如果把近期所有政策简单理解为‘针对中国’，实际上是误读了印尼政策调整的逻辑。”在她看来，印尼围绕镍矿等资源领域监管趋严，更多体现的是普拉博沃政府的资源民族主义和产业升级导向，并非针对某一个国家，“真正受到影响的是所有布局资源开发的外国企业，只不过由于中国资本在印尼镍产业链中占比最高，因此感受更加明显。”

张淼表示，恰恰是因为中国资本在印尼镍产业链上的压倒性优势，让中国成为印尼镍行业新政的“最主要受害者”。根据她在印尼期间的观察，镍矿行业政策调整确实“对企业经营确实造成了配额、成本、资金流和合规等全方位压力”。她表示，对已经投产的一体化大型企业集团而言，此前布局的重资产体系，沉没成本极高，短期内不太可能撤离；但同时，目前来看印尼确实仍具有全球最具竞争力的镍资源基础，这些企业仍在通过多种方式来尝试消化风险。

7月28日，外交部发言人林剑在例行记者会上表示，所谓“外国投资者利用或掠夺印尼资源”的言论并不针对中国。印尼方面多次表示期待同中国深化产供链合作，欢迎中资企业赴印尼投资。我们相信印尼将一如既往维护中资企业合法权益，为他们在印尼投资兴业营造良好环境。

事实上，中国对印尼投资热度并没有特别受到相关政策影响。数据显示，2026年上半年，中国是印尼第一大外资来源国（含中国香港），投资总额为115亿美元，占已实现外资总额的37.5%。印尼投资与下游化部部长罗山近日在接受新华社记者专访时表示，在2021年至2026年上半年期间，中国在印尼已实现的外商直接投资累计约达383亿美元，在2021至2025年间年复合增长率为24.2%。

罗山表示，印尼坚持把中国视为长期发展伙伴，欢迎更多中国企业参与印尼制造业、数字经济、绿色能源等领域投资，并强调中国企业是印尼工业化的重要合作伙伴。

“当然，（中资企业在印尼面临）经营环境趋紧、利润空间受压也是不争的事实。”张淼表示，“中资企业公开呼吁印尼提供‘公平、稳定、透明’的政策环境，表明问题已从企业运营层面上升至双边经贸协调层面，这本身就是中资企业在积极争取的表现。”

今年5月，印尼中国商会曾向普拉博沃递交信函，对印尼政府不断提高征费和加强执法表示担忧。7月17日，商务部长王文涛在上海会见印度尼西亚经济统筹部长艾尔朗加时也表示，希望印尼方就矿产资源和产业发展提供公平、稳定、透明的政策环境。

不结盟但“要价”？

在两位专家看来，印尼不断调整外资政策的背后，也有着其在地缘政治和经济领域博弈的野望。

在不少分析人士看来，普拉博沃政府正在延续印尼长期以来奉行的“独立自主、积极平衡”外交传统，只不过，相较于前总统佐科时期更加注重经济合作，当前政府更加强调利用资源、市场和地缘优势提升国家议价能力。

今年2月，印尼与美国签署《美国与印尼互惠贸易协定》，降低美国对印尼商品的对等关税税率，并达成总额超过330亿美元的采购承诺。印尼也同意对超过99％的美国商品取消关税和非关税壁垒。但协议中部分内容也引发外界对于印尼向美国靠拢的猜测。印尼国家研究创新署政治研究员瓦西斯多2月在接受新加坡《联合早报》采访时表示，贸易协议内容侧重经贸课题，虽不至于对印尼的外交方针造成太大影响，但可能意味着印尼的经济重心会向美国倾斜，“预料外界如今会关注，印尼现有的中资项目会做下去，还是会因为美印协议而遭撤回。”

而立法设立国际金融中心，也被视为印尼意图在融资领域强化自身存在的动作。香港《南华早报》7月26日报道称，印尼这一举动是希望“打造一个能与新加坡、香港或迪拜相媲美的金融中心”。罗山在接受该报采访时表示，该中心应将国际公认的金融标准与印尼的发展优先事项相结合，“我们从根本上希望赢得信任，使印尼成为亚洲重要的长期投资目的地。”

张淼表示，普拉博沃政府正在实施一种典型的战略多元化政策，即利用大国竞争拓展自身政策空间，提升对外议价能力，并通过多元化伙伴关系最大化国家战略利益。“这一战略能否取得预期效果，不仅取决于印尼能否在大国之间保持平衡，也取决于其是否具备足够的制度协调和执行能力。”她说。

薛松则认为，普拉博沃政府虽然仍坚持印尼长期奉行的不结盟和独立外交原则，但其执政风格更加突出国家利益和现实主义色彩。“原则没有变，但具体政策可能会更加灵活，也更加功利。”她表示，这意味着，未来中国、美国、日本等主要投资来源国，都可能面对更加严格、更具谈判色彩的政策环境，而不会只有中国一家受到影响。

专家也提醒，在当前全球产供应链大调整的背景下，印尼政策调整也折射出东南亚国家在全球供应链重构中的共同趋势：越来越多资源国开始强调国家利益优先，希望利用资源优势争取更多产业价值，而不仅仅满足于充当全球制造业的原材料供应者。

“中资在印尼的真实处境，既非‘高歌猛进’也非‘仓皇出逃’，而是正处于从政策套利型扩张向规则适应型深耕的艰难转型期。”张淼说，“这种转换虽伴随阵痛，但也在客观上倒逼中国企业真正学会在复杂海外环境中‘留下来’。而这，恰恰是中国企业走向全球化的必修课。”