陕西省行政区划调整：乡镇撤并 撤县设市

　　三个县先后设区

　　去年以来，继高陵撤县设区后，我省华县、横山也先后获批撤县设区。

　　如果我们稍加分析，会发现这三个县不仅自身经济实力明显，而且对所在区域的整体发展有着明显的补缺和助力作用。

　　2015年8月，高陵区委书记杨晓东在高陵撤县设区揭牌仪式现场说：县改为区不仅仅是名称的改变，它意味着将要为大西安的发展承担更大的责任，付出更多的努力，拓展了发展的新空间。为此要全力以赴加快渭北工业区高陵装备工业组团建设，抓好泾渭河综合治理，推进泾渭湿地保护，把泾渭河沿岸打造成亮丽的风景线。加快推进城乡一体化进程，统筹发展就业、社保、教育、医疗等各项社会事业，让高陵的人民群众享受更好更优的公共服务，感受到撤县设区带来的好处。

　　华县，一直以来是渭南的经济重镇，拥有距离渭南主城区便捷的区位优势，撤县设区后，将会对渭南拉大城市骨架，创建百万人口大城市起到助力作用。华县位于关中平原东部，是陕西“一线两带”、“关中—天水经济区”和“晋陕豫黄河金三角”的核心区域。通过华县撤县设区，对于加快关天经济带发展，承接黄河金三角区域及中东部产业转移，促进生产要素合理流动和优化配置，加快陕西东大门建设都具有十分重要的意义。

　　横山地处榆林市中部偏西，位于毛乌素沙漠与黄土高原过渡地带，是正在建设的国家能源化工基地以及“西气东输、西煤东运、西电东送”的重要组成部分，也是著名的古边塞重镇和革命老区。早在2011年印发的《陕西省“十二五”城镇化发展规划》中，就提到了横山撤县设区将作为榆林市城镇化发展的重要目标。在规划中写道：以建设陕甘宁蒙晋毗邻区域国家能源化工基地中心城市、打造陕西第二经济增长极为目标，积极推进横山撤县设区和榆横一体化建设，加快榆横工业园区建设，促进中心城区生产功能向横山转移。

　　横山设区后，榆林市的行政区划由1区11县调整为2区10县。市辖区面积由原来的6797平方千米扩大为10881平方千米，市辖区人口由原来的55万人扩大为92万人。

　　5个县积极推进

　　继高陵、华县、横山获批设区后，我省目前还有西安市户县、延安市安塞县、宝鸡市凤翔县、汉中市南郑县、商洛市洛南县在积极推进撤县设区。

　　“撤县设区是有条件的，而且有严格的程序，必须经省、市政府同意，最后经过民政部和国务院同意，经实地考察方能批准。”渭南市华州区民政局副局长王怀欣说。目前撤县设区，主要依靠国务院批转民政部1993年38号文件《关于调整设市标准的报告》，由于近十多年来经济发展速度很快，各地撤县设区的申请越来越多，为了适应形势发展，民政部出台了一个《市辖区设置标准》（征求意见稿），允许直辖市和地级市设立市辖区，其中市区总人口在300万人以上的城市，平均每60万人可设立1个市辖区。最小的市辖区人口不得少于25万人，其中非农业人口不得少于10万人。对于中心城市郊县（县级市）改设市辖区，须该县（市）就业人口中从事非农业人口不得低于70%；第二、三产业产值在国内生产总值中的比重达到75%以上。改设市辖区的县（市），全县（市）国内生产总值、财政收入不得低于上一年本市市辖区对应指标的平均水平。

　　因为标准提出较早，面对近几年来，我国大城市和特大城市周围的郊县改区较多，而且有不断增长的势头，有业内人士建议说：对于县改区，要从市辖区调整入手，本着有利于行政管理、有利于经济的可持续发展、有利于环境的改善和人民群众生活质量提高的原则进行。我国地域辽阔，各大城市之间以及单个城市内部城区之间在区位、规模、经济发展水平、产业特色等方面有较大差异，因此不能相互效仿、一哄而起。要从本地的实际情况出发，充分调查研究，按照精简、效能的原则，合理调整大中城市市区行政区划，从严控制县改区，防止大中城市市区范围不合理地盲目扩大。

　　但从另一个方面来说，在城镇化的大背景下，做强县区，聚集资源，对于一个地方的发展还是有着较大的积极作用。“由县到区，当然不一定全是好处，但从大的方面看，从以农业和农村为主的区域，向以工业和服务业推进的城市发展，标准提高了，发展的动能和后劲自然就更足了。”陕西省社科院农村研究所所长王健康说。

　　区在强县里孕育

　　不管是县，还是区和市，发展才是硬道理，老百姓生活越来越好才是硬道理。

　　撤县设区的县，在设区之前都是本区域内发展较好、经济较强的县，设区之后，能不能发展得更好，老百姓能够有多少获得感才是大家所关心的。

　　铜川市耀州区设区已经有10多年历史了，在设区之前就占据着铜川市经济总量的半壁江山。自2002年撤县设区以来，耀州经济实现快速发展。生产总值由10.6亿元增长到104.5亿元，固定资产投资由2亿元增长到142.1亿元，财政收入由5000万元增长到9.2亿元，社会消费品零售总额由3.8亿元增长到24.5亿元，分别增长了10倍、71倍、18.4倍、6倍。三产产业结构由2002年的16.8∶49∶34.2调整为2015年的7.5∶69.2∶23.3，明显呈现一产强、二产兴、三产活的特点。

　　“当然，撤县设区最大的变化，我认为还是人的变化，最突出的就是干部群众思想观念的变化。”耀州区招商局局长杨涛说。“撤县设区，把我们从一种封闭的小县城思维里解放出来，我们的标准提高了，视野开阔了，想问题办事情的主动性提高了，这对我们的招商工作提供了很大的帮助，毕竟一个地方的文明素质和思想意识在很大程度上决定着你的投资环境。”

　　在华州区招商局书记贾建华看来，撤县设区对招商工作一个更大的利好在于，用地指标会得到一定程度的倾斜。“我们以前招项目最头疼的一点就是用地问题，没有建设用地指标，我们一些大项目、好项目就无法落地。”

　　撤县设区，经济发展指标也是一个硬杠杆，如果这个县经济发展不行，即便离主城区很近也不会变成区。所以尽管设区对一个地方发展有诸多利好，但做强县本身还是首要的。在大力推进城镇化的当下，做强县城，发展县域经济至少有“承上”和“启下”的双重作用。所谓“承上”，是指县城连接大城市、大市场，有很多县城成为较大城市的卫星城，成为大城市产业体系的一部分。所谓的“启下”，是指县城作为县域经济的龙头，通过城乡一体化的部署，把基础设施向乡村延伸、公共服务向乡村覆盖，逐步形成以城带乡、城乡互动、一体化发展的新格局，从而引领农村的发展。

　　区在强县里孕育，许多人把眼睛盯在设区设市上，但真正重要的还是改革、创新和发展。“变成区以后，最关键的还是看发展，县是一个独立的主体，区主要还是要跟市走，你多了很多机会，可也会少了一些自主权，标准提高了，补助减少了，能不能承载起发展的重任，能不能提升老百姓的生活品质，还是一个大课题，所以对于撤县设区的县来说，变成区才只是一个起点。”王健康说。记者 贺小巍

　　陕西省从2014年开始的撤乡并镇工作，经过两年多的调整，仅乡镇就减少了204个，变成了1012个乡镇，街道办则达到了279个。随着城乡发展一体化的不断推进，撤乡并镇已成为加快城镇化的“催化剂”，撤并后的乡镇机构“消肿减负”，有了集中精力办大事的基础。

　　深化镇村综合改革，是贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神的重要内容，是创新基层社会治理体系、提高社会治理能力的客观需要，也是保障和改善民生、打通联系服务群众“最后一公里”、实现城乡居民公共服务均等化的迫切要求，对推动基层民主管理、激发农村发展活力、促进城乡一体化发展具有重要意义。

　　那么，轻装上路的小镇能否兼顾效率与公平，让群众享受到更有效的公共服务？机构人员做减法，管理服务做加法，撤并之后的发展问题又该如何求解？

　　这些乡镇，为啥要合并？

　　当你从小生活的乡村，突然间换了一种称呼；当你向别人介绍自己家乡的时候，突然间变了一个前缀，你的感觉会是怎样？

　　家住秦东大荔县赵渡镇鲁安村的村民苏雷的第一感觉是：“改口还是不适应呀！”去年年初，他家原本所在的平民镇并入了赵渡镇，自此，这个黄河岸边长大的年轻人每逢向人做自我介绍时，从“我来自黄河畔的平民镇”变成了“大荔东边的赵渡镇”。字词上的不同反映的是苏雷心中对过去镇子名称的留念。

　　然而，与称呼上的不适应相反的是，苏雷从自己身边的变化上却变得很支持裁撤乡镇的举措，其中最重要的表现之一便是乡村道路的建设方面。“过去修路我们经常全村凑钱，各村修各村，现在却是上面（政府）统一拿钱，统一规划，比原来合理多了。”苏雷说。

　　在苏雷的感慨背后，是以平民镇并入赵渡镇这一行政区划调整事件为代表的新一轮乡镇综合改革。据了解，为全面深化农村综合改革，加快推进城乡一体化发展，省委、省政府决定，从2014年起，在全省开展以合理调整规模、加快职能转变为主要内容的镇村综合改革。

　　为何要调整呢？“随着改革的不断深化，城市经济焕发出巨大活力，农村经济发展却相对滞后，做好包括撤乡并镇在内的镇村综合改革，对推动城乡二元结构向城乡一元结构转变、农村社会形态向城乡一体社会形态转变、传统农民向现代市民转变，促进农村集体经济发展转型和振兴，保障和改善农民生活和自然环境都具有重要意义。”西安交通大学经济与金融学院副教授王育宝说道。

　　在此次调整中，不少农村被合并。农村合并的原则是什么呢？据省民政厅有关人员介绍，近些年农村出现不少空心村，在此次农村的调整中，主要是以经济实力较强、区位优势明显、交通便利、人口较多的村为基础，撤并小村和空心村，建立大村或中心村。合并后的乡镇机构一般设“五办三站”，即党政办公室、经济发展（市场监管）办公室、社会事务管理办公室、维护稳定办公室、宣传科教文卫办公室和经济综合服务站、社会保障服务站、公用事业服务站。

　　“此次镇村综合改革工作与以往乡镇改革有很大区别，不仅撤镇，还并村，涉及面广、政策性强、任务重、难度大，为了稳步推进，我们高度重视，提早谋划。”大荔县县长王青峰如此评价此次镇村综合改革。

　　据省民政厅的统计，在此次调整之前，我省有乡镇1216个，街道办事处204个，村26589个。此次调整后，仅乡镇就减少了204个，变成了1012个乡镇，街道办则是达到了279个。在合并时，原则上关中地区撤并1500人以下的村，撤并比例不低于关中现有村数的34%；陕北地区撤并800人以下的村，撤并比例不低于陕北现有村的45%；陕南地区撤并1000人以下的村，撤并比例不低于陕南现有村数的25%。

　　一个新的基层区域格局，正在悄然形成。

　　合并之后，机构咋改革？

　　对于岚皋县花里镇原食药监所所长胡福林来说，本次镇村综合改革算是“驾轻就熟”。胡福林在原晓道乡就担任乡综治办主任，属乡班子成员。2011年，晓道乡撤并至佐龙镇，胡福林任佐龙镇一般干部，享受副科待遇。2014年，胡福林调至花里镇任食药监所所长，成为实职副科。

　　这次镇村改革，镇级食药监所撤并为市场监督所，胡福林再次从领导岗位转任非领导岗位。他告诉记者，“一来二去，被‘改革’了两次，如果说心里不委屈，那是假的，但是本次镇村综合改革，对于老百姓来说是大好事，各项惠民政策也将随之整合，这是全县的大事、好事，要坚决拥护……”

　　根据《岚皋县镇村综合改革实施方案》，最直观的数字显示是：15个镇撤并为12个镇，188个村撤并为125个村，镇科级干部由180多名减少到96名，涉及的43个原县派驻机构全部下放到镇。这些数字的背后，是一些机构要摘牌子，一些干部要摘“帽子”。撤并镇村的债权债务怎么处置？干部队伍如何稳定？信访矛盾、公共服务保障等方面的问题怎么解决？

　　改革中涉及人的问题，最难最敏感最关键。针对镇村撤并中有关人员、资产和职能职责划转等问题，岚皋县严格按照省市规定，制定了具体操作规定，对减少的96名镇科级干部，明确保留现有干部职级待遇不受影响，从干部实际情况出发，以人为本，合理科学调配，保持了干部队伍稳定。

　　“只有取消乡镇政府‘赋敛’职能，它才有可能寻找到新生之路。”中国农村研究院教授吴理财说，乡镇改革仅仅在机构精简上做文章是不够的，最关键和最核心的是从根本上改变乡镇政府的性质、切实转变它的职能。

　　合并之后，经济咋发展？

　　紫柏街道位于留坝县境中部，距汉中58公里，是全县政治、经济、文化中心。该镇地形南北狭长，宝汉公路沿北栈河纵贯全境，境内群山环绕，山势平缓。2015年5月，留坝县紫柏街道办事处正式挂牌。

　　“从镇改为街道办后，政府感觉办事更加有目标了，开展活动也更加接地气了，比如去年农耕体验活动的举办，让我的蔬菜大棚的收入翻了一番，更让我们村的蔬菜打开了市场。”汉中留坝小留坝村村主任邬曾荣高兴地说。

　　从之前独立的镇改为隶属职能更加明显的街道办之后，紫柏街道办所管辖的这片土地的发展战略更清晰了。成立近一年来，街道办紧紧围绕旅游产业，发挥区位优势，着力打造旅游新名片，先后投资600余万元精心打造出芳草坪花谷—CS拓展基地—楼房沟最美乡村—小留坝观光采摘园特色旅游线路。2015年，紫柏街共接待游客6万余人次，实现经济收入120万元，带动周边农户65户实现户均增收3000元，形成了乡村旅游与农业产业互相促进、融合发展的良好局面，战道CS、芳草坪花谷成功打造为“全域留坝，四季旅游”的新亮点。

　　王育宝副教授认为：“新型城镇化要求在强调以人为本、城乡一体、建设田园城市的同时，也要明确提出‘保护农村’的目标，要构建包括土地制度、市场化融资体系建设、房价调控、粮食安全、财税体系、社会保障、公共服务均等化、环境保护在内的一体化、一揽子综合改革方案，要通过小城镇建设带动，镇村综合改革，通过包容性、特色化、可持续等发展模式，改善农村落后面貌。”

　　合并之后，政府咋服务？

　　从农民逐步转变为市民，群众在享受镇村机构改革带来的生活巨变时，也在考验街道办社会综合管理和服务能力，针对这一问题，紫柏街道办全面推行网格化管理，一张“民情联系无遗漏、社会管理无盲点、为民服务无缝隙”的管理网络迅速铺开。

　　“人在格中去，事在网中办”，按照“划分不突破现有辖区范围，不打破现有居民小组格局”的原则，构建“社区—片区网格—居民小组—中心户长—居民楼（院）长”五级组织体系，建成网格160个。

　　“在这运行不到一年的时间里，我们更加清醒地认识到，撤镇建街道办不仅仅是称谓上的变化，更是社会深刻转型的体现，面对加快产业转型升级和城市建设，增强社会公共服务能力，提高群众生活品质，我们任重而道远。”街道办党委书记田军颇有感触地说。

　　镇村综合改革的成效，最终要体现在改善民生、打通联系服务群众“最后一公里”上。随着陕南移民工作的推进，农村社区化特征日益明显。岚皋县把原来6个集镇社区区域重新划分，经整合新设，成立了11个社区，随着社区基础设施的不断完善，社区居民获得了更多服务。

　　原城关镇耳扒村四组村民，现萧家坝社区个体户龙运根告诉笔者：“成立社区之后，最明显的变化就是村上成立了社区服务大厅，以前要在镇上办理的事，现在在社区服务大厅就能全部办理。同时，社区警务室还配有专门的常驻片警，感觉现在生活和城里人一样啦。”

　　“村镇改革既要有广度，也要有深度。因为这是涉及村镇社会结构治理的变革。这其中包括公益事业的发展、改革的措施、人员分流等一系列问题，所以应当全局考虑，做好每一个细节。”西安市社会科学院研究员康志祥说。记者 张权伟

编辑：王玮玮