华商观察丨财政部设立新机构 专管这件重要事情

　　财政部官网“机构设置”栏目日前更新显示，财政部债务管理司已列入“部机关”列表。在一揽子化债方案持续推进背景下，这一新机构的设立，格外引人关注。

　　从“国债司”到“国债金融司”

　　再到“债务管理司”

　　官网显示，债务管理司领导班子为“一正二副”配置，内设六个处：综合处、中央债务处、地方债务一处、地方债务二处、发行兑付处、监测管理处。那财政部债务管理司管什么？

　　主要职责有六项，分别是：

　　拟订并执行政府国内债务管理制度和政策。

　　拟订中央和地方政府债务管理制度和办法。

　　编制国债和地方政府债余额限额计划。

　　承担政府内债发行、兑付等有关管理工作。

　　承担政府外债管理工作，拟订基本管理制度。

　　加强政府债务监测监管，防范化解隐性债务风险。

　　可以看出，国债、地方政府债、内债、外债，以及当下备受关注的隐性债务，全都在管理范畴之列。

　　公开消息显示，在此之前，政府债务发行、管理、统计分析以及监督工作分散在预算司、国库司以及政府债务研究和评估中心等部门，债务管理司的设立，将一改碎片化管理格局，通过专业化、集中化的管理方式，形成统一高效协作的管理体系。

　　长期关注政府债务的中央财经大学教授温来成接受媒体采访时表示，上个世纪财政部就设有国家债务管理司，后面因各种原因撤销了。华商报大风新闻记者注意到，国家开发银行原副行长高坚曾在一篇文章提到，1988年财政部开始在综合司债务处的基础上筹建国家债务管理司（国债司），高坚作为国债司筹备组副组长见证和参与了这一过程，“当时国债司面临的主要问题是国库券不好卖，怎么解决国债推销难的问题”。

　　通过中国政府网还可以检索到，在1994年政府机构改革中，“国债司”作为财政部内设机构之一，其主要职能是：会同有关部门管理我国政府的国内、国外债务，编制政府内外债务计划，并制订相应的政策和有关管理制度；制定政府国外债务的国内统一转贷办法，管理统借外债的国内转贷；编制政府内外债务预算、决算；管理国家公债的发行，研究国债运行机制的改革；参与制订国家各种债券及证券市场的政策和管理办法，管理政府国内债务的偿债基金，组织管理并办理政府有关债务的还本付息事宜；根据国务院授权，负责我国政府在国际金融市场的筹资工作。

　　到了1998年党政机构改革，原国家计委承担的编制国债发行计划等职能划入财政部后，新设立了“国债金融司”，其主要职能也有所调整：拟定政府国内外债务政策和管理制度；编制国债发行计划；管理国债的发行和兑付，研究国债市场运行机制的改革并提出有关建议；编制政府国内外债务的预决算；办理我国政府对外发行债务的有关事宜；办理外国政府贷款的对外谈判与磋商业务；拟定金融机构财务管理制度。

　　从“国债司”到“国债金融司”，再到“债务管理司”，这一大致演进脉络中，折射出政府债务结构和规模在过去数十年间巨大的显性变化——政府举债已从当年的国债、内外债扩展到了地方政府债、隐性债务，优化债务结构、加强债务监管，防范债务风险，将是此次财政部内设机构改革优化调整的重头戏。而此番内设6个处中2个与地方债务直接相关，在很大程度上说明，政府举债，尤其是地方政府债务进入了监管新时代。

　　地方债务和隐性债务的由来

　　放眼全球，适度举债发展经济，乃是常见之举。但，债终究是债，欠下的总是要还的。所以，为了防止过度举债导致政府财政压力不堪重负，避免引发债务危机乃至经济金融危机，政府举债从来都是有着严格的法定程序与风险控制要求，以确保债务风险安全可控。

　　我国一度既无内债也无外债，随着改革开放的推进，基于经济发展需要，1979年率先恢复举借外债，1981年内债发行也正式恢复。1994年分税制改革是一个转折点，由于地方政府税收分成比例下降而支出责任有增无减，导致地方财政支出压力逐渐增大，加之1995年实施的《预算法》明确不允许地方政府发行债券。融资渠道受限怎么办？地方政府开始探索通过融资平台公司和非标准融资渠道进行“主动负债”，城市基础设施和公共服务建设借此获得了所需的资金支持，然而，这类建设项目往往资金需求量大、建设周期又长、投资回报还慢，甚至有的不具备直接产生收益的能力，地方政府不得不采用借新还旧、滚动举债的方式维持资金链的运转，更为关键的是，这类债务往往未被列入政府的正式预算和债务报告，很难有效监管，于是就有了一个专属名称叫：隐性债务。

　　相对于显性的合法债务，隐性债务的无序膨胀蕴藏着极大的风险隐患。国家层面相继出台了一系列化解隐性债务的政策举措。2014年全国人大修订《预算法》，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》，将地方政府举债的“正门”打开，允许依法依规发行低息、长期的政府债券置换高息、短期的存量隐性债务，同时关闭了通过融资平台公司举债的“后门”，推动融资平台市场化转型，切断地方政府的隐性担保渠道。

　　按说，关闭“后门”的同时打开了一扇“正门”，隐性债务本应在疏堵结合中迎刃而解，但按照中国人民大学财政金融学院副院长、财税研究所副所长马光荣去年在一次论坛上所作主题为《完善政府债务管理体制》的报告中的说法，自2008年以来存在着政府债务规模一直在扩大，在央地结构上地方债务占比非常高，地方债务中存在大量隐性债务等四大趋势和事实，报告进一步分析指出，“2014年地方债务治理开启‘开前门、堵后门’时代之后，上述趋势和事实没有发生根本性的变化”，而且还呈现出“隐性债务变得更加隐蔽化”、“隐性债务的流动性风险加大”等新趋势和特征。

　　按照财政部信息，截至2023年末，北京、上海、广东实现存量隐性债务清零，全国纳入政府债务信息平台的隐性债务余额较2018年摸底数减少了50%，“防范化解隐性债务风险取得阶段性成果”。但与此同时，天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海和宁夏12个省份被纳入了债务高风险地区名单，相应的新建政府投资项目受到严控，在建项目也视情况缓建或停建。直到今年7月，内蒙古才成为公开消息中率先退出债务高风险地区名单的省份。

　　92.6万亿元债务规模，需要一个“专职大管家”

　　来自于财政部的数据显示，截至2024年末，我国政府全口径债务总额为92.6万亿元,包括国债34.6万亿元、地方政府法定债务47.5万亿元、地方政府隐性债务10.5万亿元，政府负债率为68.7%。同时，我国政府债务对应着大量优质资产。“总体看，我国政府负债率处于合理区间，风险安全可控。”

　　不过，受外部环境变化与内需不足等因素影响，税收与土地出让收入下滑，地方隐性债务化解难度加大。在此背景下，“一揽子化债方案”出炉，2024年11月8日，全国人大常委会批准从2024年起分三年实施6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务，而同日举行的新闻发布会上透露，财政部将从2024年开始连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元，此外，2029年及以后年度到期的2万亿元棚户区改造存量隐性债务，可按原合同约定履行偿还责任。上述三项政策合计12万亿元，按照官方预测，“政策协同发力后，2028年之前，地方需要消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅下降至2.3万亿元，化债压力大大减轻”。

　　加大治标力度的同时，治本也在不断强化。2023年底，中央金融工作会议里明确提出，要建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，构建防范化解地方债务风险的长效机制。今年9月12日，国务院新闻办公室举行“高质量完成‘十四五’规划”系列主题新闻发布会，财政部部长蓝佛安介绍，“十五五”期间，将继续统筹好发展和安全，加快建立健全与高质量发展相适应的政府债务管理机制，在发展中化债、在化债中发展，为经济行稳致远提供有力支撑。

　　另据媒体报道，近日出版的《〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议〉辅导读本》中，蓝佛安在题为《发挥积极财政政策作用》的署名文章中就“地方政府债务”阐述了几个发力方向和着力点：“十五五”时期，将进一步落实好一揽子化债方案，做好地方政府存量隐性债务置换工作。推动建立统一的地方政府债务长效监管制度，对违规举债、虚假化债等行为严肃追责问责，防止前清后欠。加快推进地方融资平台改革转型，严禁新设或异化产生各类融资平台。优化债务结构，加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。

　　值得一提的是，今年以来，财政部已先后两次共通报了12起地方政府隐性债务问责典型案例，新增隐性债务数额最多的厦门市，达到683.96亿元，成都市紧随其后，614.08亿元，最少的是河南省杞县五里河镇，953.1万元。通报严厉指出“暴露出一些地方和单位的领导干部政绩观存在偏差，纪律观念不严，在贯彻落实党中央、国务院决策部署中存在有令不行、有禁不止的问题”。

　　面对高压态势仍有顶风作案者，这或许可以视之为“隐性债务依赖症”发作，这反过来也说明财政部设立债务管理司的客观必要性和现实紧迫性。92.6万亿元的债务规模，确实需要一个“专职大管家”，确保隐性债务不增，合法的国债和地方政府债从“借”到“用”到“还”全链条都管得明明白白、清清楚楚，使政府举债始终成为经济发展的动力而非隐患。

　　华商报大风新闻记者 刘立春 杨鹏

编辑：方正