法制周刊丨体系化干预！新《治安管理处罚法》重塑未成年违法治理新格局

   从网络空间到现实社区，从高空安全到犬只管理，从未成年人保护到违法行为记录封存……新修订的《治安管理处罚法》将于2026年1月1日正式实施，这不仅仅是法律条文的更新，更是对社会治理新格局、人民群众新期待的深刻回应。在新修订的《治安管理处罚法》即将实施之际，华商报《法治周刊》特别策划专题报道，邀请资深律师解析核心看点。帮助读者更透彻地理解这部与每个人息息相关的法律，也为法律的完善与实施贡献理性声音。

主讲律师

陕西丰瑞律师事务所高级合伙人、陕西预防青少年犯罪研究会副会长朱长江

新修订的《治安管理处罚法》在涉未成年人条款上进行了系统性重构，标志着我国对未成年人违法行为的治理，正式从过去相对单一的惩戒威慑，迈向了“惩教结合、闭环治理、体系化干预”的新阶段。新法不仅回应了社会对部分低龄、屡犯者“一放了之”的治理焦虑，更通过引入分级惩戒、强制矫治、程序特殊保护等制度，力图在保护未成年人权益与维护社会秩序之间，构建起一道更为精细、科学且有力的法治平衡之网。

体系重构

新旧法的变革与衔接

此次修法并非零敲碎打，而是对未成年人违法治理理念与制度的一次系统性重塑。与2005年颁布、2012年修订的旧法相比，新法在价值取向、制度设计和实践操作三个层面均发生了深刻变化。

价值取向上，新法兼顾了“惩戒威慑”与“教育挽救”之间的精准平衡。旧法对未成年人违法虽也强调教育，但在制度设计上更侧重于年龄豁免，导致实践中对部分低龄违法者“一放了之”，对屡教不改或情节恶劣者又缺乏有效干预手段。新法则明确确立了“教育为主、惩罚为辅”与“最有利于未成年人”的双重原则。这不仅体现在法条的文字表述上，更通过一系列新增的分级干预、程序保障和矫治衔接制度得以落实。

其一，根据新《治安管理处罚法》第二十三条之规定，违反治安管理行为人有下列情形之一，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚：（一）已满十四周岁不满十六周岁的；（二）已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的；（三）七十周岁以上的；（四）怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的。对不执行行政拘留的规定增加了“但书”：前款第一项、第二项、第三项规定的行为人违反治安管理情节严重、影响恶劣的，或者第一项、第三项规定的行为人在一年以内二次以上违反治安管理的，不受前款规定的限制。

在本条的制度设计上，新《治安管理处罚法》填补了“罚”与“救”之间的制度空白。区别于旧法仅规定对已满14周岁不满16周岁的未成年人，以及已满16周岁不满18周岁的初次违法者，应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留，新法在保留这一保护性条款的同时，通过在第二十三条增设的“但书”条款，为处理情节恶劣的个案提供了明确法律依据。

其二，根据新《治安管理处罚法》第二十四条之规定，对依照本法第十二条规定不予处罚或者依照本法第二十三条规定不执行行政拘留处罚的未成年人，公安机关依照《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》的规定采取相应矫治教育等措施。

这个首创性的规定，一方面，将不满十四周岁违反治安管理的未成年人也全面涵盖在采取相应矫治教育等措施的范围内，标志着治安管理处罚法在处置措施上全年龄覆盖违反治安管理的未成年人，弥补了低龄未成年人违法后缺乏法定干预手段的法治空白；另一方面，该规定推动了治理模式从“部门分割”到“协同共治”的转型，新法的有效实施，将依赖公安机关、教育部门、民政部门、社区及家庭的紧密协作。这一理念已在山东威海、陕西商洛等地的先行实践中得到印证，两地通过建立联席会议制度、“警校家社”协同机制，实现了从事后打击向事前预防、综合治理的转变。

矫治闭环

“教育为主”如何避免流于形式

新法所秉持的“教育为主”原则是否具备持久生命力，关键在于能否构建一套具备可操作性、可评估性以及可持续性的矫治闭环体系，从而避免该原则沦为“一纸空文”。

新法第二十四条与《预防未成年人犯罪法》的有效衔接，为此提供了法定依据与框架支撑，《预防未成年人犯罪法》明确规定了针对未成年人不良行为和严重不良行为的分级干预措施，具体涵盖训诫、责令具结悔过、心理辅导、行为矫治、参加社会服务等内容。制度能否落地依赖“分级评估”与“多方联动”这两大支柱的落实。

一方面，根据《预防未成年人犯罪法》第二条之规定，预防未成年人犯罪，立足于教育和保护未成年人相结合，坚持预防为主、提前干预，对未成年人的不良行为和严重不良行为及时进行分级预防、干预和矫治。实践中，山东威海荣成市建立了罪错未成年人信息数据库，并按照“蓝、黄、红”三色预警实施差异化的分级干预；陕西商洛公安则依托数据平台，对未成年人实行高、中、低风险等级分类管理，匹配不同干预措施。

另一方面，学校、家庭、社区的角色与责任在新体系中被重新定义和强化。学校不仅仅是教育场所，更是早期发现和干预的前沿阵地，新法第六十条压实了学校对欺凌行为的报告与处置责任；家庭则是矫治的核心环节，对于监护不力或教育方式不当的家庭，在新法体系下，公安机关可以根据《预防未成年人犯罪法》第三十条之规定，并督促监护人依法履行监护职责，如通过“家庭教育指导令”等司法文书进行干预；在社区构成了社会支持网络的基底，例如，陕西岚皋县创新建立“六帮一”联动帮教机制，由社区民警牵头，联合亲属、社区干部、教师、法律工作者、团干部组成帮扶小组，对重点未成年人开展精准帮扶。这种模式将执法的刚性转化为帮教的温度，形成了“预警在先、干预在早、帮扶在实”的工作闭环。

责任阶梯

年龄与处罚标准的精细化探究

新法在年龄与责任划分上的最大突破，在于引入了弹性与例外，构建了更为精细的责任阶梯。其核心条款第二十三条规定，对已满14周岁不满16周岁的未成年人，原则上不执行行政拘留，但出现以下两种情形除外：一是违反治安管理情节严重、影响恶劣的；二是在一年内二次以上违反治安管理的。“情节严重、影响恶劣”这一裁量标准，成为平衡保护与惩戒的关键支点，也引发了是否需要进一步细化的讨论。

从法律体系内部看，细化具有必要性与可行性。在刑事领域，《刑法》对未成年人犯罪的处理已形成相对完善的体系，对刑事责任年龄、特定严重犯罪的追究等有明确规定。治安管理处罚作为违法与犯罪之间的缓冲带，其处罚标准的细化，可以借鉴刑法的逻辑与经验，例如综合考虑行为的手段、后果、主观恶性、对社会秩序的破坏程度等要素。

从执法实践看，统一尺度是紧迫需求。为避免各地执法机关因理解不同而导致“同案不同罚”，亟须通过司法解释、部门规章或发布指导性案例等方式，对“情节严重、影响恶劣”予以类型化指引。例如，可将以下情形纳入考量：第一，行为性质，如涉及学生欺凌、结伙斗殴、多次寻衅滋事等；第二，危害后果，即是否造成他人人身伤害、财产重大损失或引发公共秩序严重混乱；第三，主观恶性，是否存在事先预谋、手段残忍、事后无悔改表现等；第四，是不是针对特殊身份或在场所实施违法行为，如针对老弱病残等特殊群体，在学校等特定场所实施违法行为。

权责对等

监护人责任边界的厘清与执行

新法通过民事责任与管教责任的双重规定，进一步厘清了监护人的责任边界。新法第八条明确了违反治安管理行为对他人造成损害的，行为人及其监护人应当依法承担民事责任。第十二条则规定，对不满十四周岁不予处罚的未成年人，应当责令其监护人严加管教。

首先，对于“未尽管教责任”的监护人，法律构建了多层次、渐进式的追责与支持体系。在民事责任层面，2024年最高人民法院发布的《最高人民法院关于适用侵权责任编的解释（一）》在《民法典》第一千一百八十八条的基础上进一步明确了被监护人侵权，由监护人承担全部赔偿责任，体现了严格的无过错替代责任原则，旨在充分保障受害人权益。在行政与刑事责任层面，如果监护人的不作为或不法行为本身构成了违法或犯罪，则将面临直接的法律追究。例如，监护人若存在遗弃、虐待等行为，可能构成治安违法乃至犯罪。

其次，在司法干预与社会支持方面。根据《中华人民共和国家庭教育促进法》第四十九条规定，公安机关、人民检察院、人民法院在办理案件过程中，发现未成年人存在严重不良行为或者实施犯罪行为，或者未成年人的父母或者其他监护人不正确实施家庭教育侵害未成年人合法权益的，根据情况对父母或者其他监护人予以训诫，并可以责令其接受家庭教育指导。对于监护失当但尚未构成违法的情形，司法、执法机关可以通过“家庭教育指导令”等进行强制性干预。实践表明，这种以督促和指导为主的方式，能更有效地唤醒监护意识、提升监护能力。

最后，务必警惕“惩罚加剧困境”这一悖论。举例而言，对处于困境家庭（如经济困难、单亲家庭、监护人存在身心疾病等情况）的监护人实施处罚，极有可能使未成年人陷入更为不利的处境。因此，法律执行应与社会支持网络的同步建设协同推进。陕西商洛、岚皋等地为留守儿童、涉案未成年人家庭提供“一对一”结对帮扶、心理支持以及经济援助等举措，充分体现了“国家亲权”理念。也就是说，当家庭功能出现不足时，国家负有补位并提供支持的责任。

保护优先

听证不公开、隐私封存与社会监督的法治平衡

根据新《治安管理处罚法》第一百一十七条之规定，对依照本法第二十三条第二款规定可能执行行政拘留的未成年人，公安机关应当告知未成年人和其监护人有权要求举行听证；未成年人和其监护人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。对未成年人案件的听证不公开举行；第一百三十六条之规定，违反治安管理的记录应当予以封存，不得向任何单位和个人提供或者公开，但有关国家机关为办案需要或者有关单位根据国家规定进行查询的除外。依法进行查询的单位，应当对被封存的违法记录的情况予以保密。

新法的治安违法记录封存制度与针对未成年人的听证不公开制度，是贯彻“最有利于未成年人”原则的标志性举措。上述规定的法理基础在于“儿童利益最大化”和“前科消灭”理念，其目的不是掩盖问题，而是防止“标签效应”对未成年人造成持续性伤害，避免一次过错阻碍其接受教育、就业和回归社会的道路，为其真正改过自新创造法律和社会条件。

不公开处罚信息是否必然会削弱社会监督？答案是否定的。现代法治社会的有效监督，应当主要聚焦于公权力运行的规范性以及制度执行的透明度，而非对个体未成年人信息进行窥探。社会监督可通过以下更为合理、有效的途径达成：其一，监督矫治程序的合法性，公众与媒体可关注矫治教育措施是否依法开展、是否落实到位，相关部门是否履行了法定职责；其二，监督校园安全与周边治理，例如学校是否落实了反欺凌报告制度、公安机关是否常态化开展“护校安园”行动，这些公共职责的履行情况应接受监督；其三，监督多部门协作机制的效能，例如，山东威海、陕西商洛建立的跨部门联席会议制度、协同保护体系的运行成效，应纳入社会评价和监督范畴。

最后，在特定极端情况下，出于重大公共利益和公共安全考虑，信息的有限度披露可能存在例外，但这必须由法律严格规定，并遵循比例原则，且不能否定普遍适用的隐私封存原则。

制度升级

让迷途的年轻心灵找到回归正途的灯塔

新修订的《治安管理处罚法》在未成年人违法治理领域完成了一次深刻的理念革新与制度升级。它通过“分级干预”打破了年龄豁免的绝对化，为必要惩戒提供了法律依据；通过“强制矫治”与《预防未成年人犯罪法》衔接，填补了“不罚即了”后的教育空白；通过构建“多方责任”网络，明确了家庭、学校、社区与国家在矫治闭环中的协同角色；通过厘清“监护权责”，在追责与支持之间寻求平衡；最终，通过确立“隐私封存”与“听证不公开”程序，将“最有利于未成年人”原则落于实处。

未成年人矫治不能止于自身，需要撬动家庭、学校和社会协同发力。同时，要大力加强未成年人警务专业力量建设，在公安机关推动组建熟悉青少年心理、行为特点的专门队伍或培养专职民警，专业、规范办理涉及未成年人的案件，同时明晰各类矫治措施的适用标准、操作流程和效果评估机制，防止形有其名、实无其实，避免矫治变成走过场。同时，发展专业的司法社工队伍，深入参与矫治工作，为专门学校配备专业教师队伍，让专门学校真正成为矫治主阵地。

这部新法的真正效力，不仅在于条文的颁布，更在于其能否激活全社会的预防与矫治体系。未来，统一“情节严重”的执法尺度、保障矫治教育的专业资源、实现惩戒与帮教的顺畅衔接，将是考验新法从“文本”走向“实践”的关键。这是一场从“案结事了”到“治病救人”的治理模式转型，其最终目标，是让每一颗迷途的年轻心灵，都能在法治的指引与护航下，找到回归正途的灯塔。唯有严格依法落实分类分级矫治，并辅以强大的专业能力、执行力度和系统保障，才能让法治之光照亮回归正途的路。

华商报大风新闻记者 于震

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