光明日报：加强备案审查 维护法制统一

刘华东、吴春燕、陈慧娟/光明日报

近年来，一些地方运营出租车必须本地户籍、禁行区域内加油站不得给摩托车加油、全域禁燃烟花爆竹等“问题法规”，通过备案审查得以纠正。图为贵州省都匀市，出租车驾驶员在整理内饰。新华社发

图为江西省南昌市迎春烟花晚会现场。新华社发

图为重庆市彭水县某处山体崩塌后，摩托车志愿者在排队等候运送物资和人员。新华社发

近年来，为适应改革发展需要，多地对自动驾驶等新事物新业态作出探索性规定，对此最高国家立法机关明确，应在上位法作出明确规定后，及时进行必要调整完善。图为广东省广州市天河区展示的混电飞行汽车。新华社发

图为第26届中国国际投资贸易洽谈会新质生产力专区展出的自动驾驶物流车。新华社发

经国序民，正其制度。多年来，全国人大常委会以及各地人大常委会通过备案审查，纠正了一批违背上位法规定原则精神、不当限制公民权利、增加公民义务的法规及规范性文件，在维护国家法治统一上发挥了重要作用，得到人民群众广泛认可。同时，面对新形势新任务新领域，备案审查工作也面临着新的挑战。

规范性文件的备案审查，是有关国家机关依法将其制定的规范性文件报送法定机关备案，由接受备案的机关进行登记、存档，依法进行审查并对违宪违法问题予以纠正和处理的法律制度。

日前，2026年部分地方备案审查工作座谈会暨备案审查工作培训班在广东省广州市举行，来自全国多地的备案审查工作者济济一堂，围绕加强宪法法律实施和监督、完善备案审查制度等开展研讨和交流。在这次活动中，记者就我国备案审查工作有关发展脉络、新的探索实践等进行了采访。

日常化、制度化、显性化

杭州市民潘洪斌的一封信，曾“撬动”一部地方性法规关于骑行外地号牌电动车扣留并托运回原籍条文的修改；安徽农民方诗敏的一封信，助推人身损害赔偿案件中城乡居民“同命不同价”规定的改变；在几位学者联名建议的推动下，全国多个省区市相继修改“超生职工直接辞退”法规规定……

自2017年全国人大常委会首次听取备案审查报告以来，截至目前，9份备案审查工作情况报告共披露130多件典型案例，每次都会引发不少群众关注。

规范性文件，一头连着法治统一，一头连着千家万户。得益于备案审查，收容遣送制度及时废止、异地用检制度更加完善、多地烟花爆竹不再全域全时禁燃……这些都成为法治中国阔步前行的铿锵印记。与此同时，有着“红头文件净化器”“宪法的牙齿”之称的备案审查，其自身也日益日常化、制度化、显性化。

从党的十八届四中全会提出“加强备案审查制度和能力建设”，到2015年中办发文，明确“有件必备、有备必审、有错必纠”；从党的十九大首次提出“合宪性审查”，到2021年党中央印发指导性文件，提出“提高备案审查工作质量”；从党的二十大提出“完善和加强备案审查制度”，到全国人大及其常委会修改立法法、监督法等法律，通过关于完善和加强备案审查制度的决定等有关文件，全面推进备案审查工作的制度支撑日益完善。

“我们过去形容备案审查就像‘鸭子凫水’一样，表面看起来很平静，但脚掌在下面一直工作。现在不再是‘鸭子凫水’，是一艘乘风破浪的航船。”全国人大宪法和法律委员会主任委员信春鹰表示，目前，我国已经形成各系统分工负责、相互衔接的规范性文件备案审查制度体系，“这是完善中国特色社会主义法律体系的重要抓手，也是构建严密的法治监督体系的重要制度保障”。

记者还从此次活动了解到，全国人大常委会将深入研究论证制定备案审查专门法律，统筹研究通过立法将人大、政府、监委、法院、检察院等有关方面的备案审查制度整合起来，构建统一协调、覆盖全面的制度体系。“理论、制度、实践方面都有一定基础，现已具备条件研究起草有关专门法律。”全国人大常委会法工委副主任王瑞贺表示。

把所有规范性文件纳入备案审查范围

备案审查制度是深入践行全过程人民民主的重要一环。

我国宪法规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。公民、组织认为法规、司法解释等规范性文件同宪法或者法律相抵触的，均可提出审查建议。“这是保证人民群众对国家事务和国家机关有关工作知情权、参与权、表达权和监督权的重要制度安排，也是践行全过程人民民主的重要制度保障。”王瑞贺表示。

把所有规范性文件纳入备案审查范围，是党中央对备案审查工作提出的明确要求。根据最高国家立法机关有关人士的解释，各级国家机关在其职权范围内按照一定程序制定，涉及不特定的公民、法人和其他组织的权利和义务，具有普遍约束力并可反复适用的文件，都属于规范性文件，都在备案审查的范围以内，“通俗地说，老百姓口中官方制发的‘红头文件’，都是备案审查工作面对的对象”。

据介绍，党的十八大以来，全国人大常委会共接收报送备案的法规、司法解释2.3万余件。2018年，全国人大常委会建成全国统一的备案审查信息平台，实现电子报备全覆盖。目前，全国31个省级法规规章规范性文件数据库已全部建成并上线运行，共收录省市县乡四级国家机关制定的各类规范性文件38万多件。

目前，我国有800多个立法主体，与此同时还有大量行政、监察、司法规范性文件以及广大基层一线的非立法规范性文件。面对不少人关于“备案全覆盖还未完全实现”“有的备案审查机关工作力量相对薄弱”的担忧，在人工智能等技术的辅助下，这些难题如今已经有了新解法。

近年来，不少地方利用人工智能辅助审查等方式创新开展备案审查工作。2025年11月上线的浙江省人大备案审查数字化应用，可以分析识别文件中存在的疑似合法性问题及理由，并输出审查报告，为人工复核提供重要参考。应用上线以来，帮助全省各级人大审查纠正各类规范性文件98件，对此，浙江省人大法制委员会主任委员王中毅给予了这样的评价：“明显提高了审查质效，有效缓解了基层力量不足的困难。”

打通备案审查的“最后一公里”

在某地，村里建房需缴纳两万元保证金，不仅没有上位法依据，还增加了农民负担；村（社区）核心职责是服务群众、维护基层稳定，而某地乡镇街道竟直接制定文件向村（社区）下达招商引资目标任务；在某地，建设工程中标企业要缴纳所谓“工程质量风险抵押金”，如存在建筑质量问题，“抵押金”还能直接抵“罚款”……

乡镇、街道工作直面基层，承担着社区治理、乡村振兴等职责，其制发的规范性文件，离人民群众最近，与人民群众的柴米油盐、衣食住行最相关。而从现实情况看，一些地方乡镇、街道制发的规范性文件，存在着制定程序不严格、违法设定行政处罚和行政强制等诸多问题。

在实现省市县三级全覆盖基础上，近年来，多地积极探索开展乡镇、街道规范性文件的备案审查工作，推动打通备案审查的“最后一公里”。

王瑞贺表示，开展乡镇街道规范性文件备案审查工作，对于提高基层治理法治化水平，实现党中央提出的“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求意义重大。

中国社科院法学研究所研究员莫纪宏也认为，乡镇街道与老百姓打交道更直接，发布的文件直接影响老百姓权益，因此更需要进行监督。

2023年，浙江省部署开展乡镇、街道规范性文件集中清理，清理出存量规范性文件4981件，保留现行有效文件1995件；集中备案文件2455件，审查并纠正存在违法限制宅基地申请、违法设定行政处罚等不适当问题的文件40多件。在重庆，全市1028个镇街人大组织都激活为镇街政府文件的监督主体，近三年累计废止1800余件，推动修改后入库展示750余件。

在广东，乡镇街道规范性文件备案审查、数据库建设等创新性措施已上升为法规规定，全省1600多个乡镇街道，基层备案审查实现数字化、规范化。在山东，全省1826个乡镇街道也已建立备案审查机制并实质化运行，目前共接收乡镇街道规范性文件2600余件。还有更多省区市的实践，正走在从试点探索到全面铺开的路上。

“从‘破题’到‘深耕’，基层备案审查的每一步前行，都是法治监督向基层延伸的坚实印记。”山东省人大常委会法工委主任黄庆峰表示，下一步，我们要推动乡镇街道备案审查工作从“有形覆盖”向“有效覆盖”深度转变，不断加强各级备案审查制度和能力建设，让备案审查成为筑牢法治建设根基的基石。

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