揭彩票业腐败乱象：584个单位挪用资金33.3亿元

被摊薄的彩票公益金

这份审计结果公告还有一块内容，是关于互联网彩票。

近几年，是否可以在互联网上销售彩票一直引人关注。在互联网不断发展的背景下，很多人呼吁放开在互联网上销售彩票，但彩票主管部门基于对博彩的消极面以及管理上的顾虑，在这方面一直持谨慎态度。

“彩票提倡多人少买，这样可减少负面效应。互联网刷刷单就出去了，容易倾家荡产。博彩，其中有一个‘博’字。”一位接近决策层的业内人士告诉《中国新闻周刊》。

2015年4月3日，财政部、银监会等八部委联合发布了《中国银行业监督管理委员会公告2015年第18号》，这个被称为“给互联网彩票当头一棒”的文件，表示要“坚决制止和严厉查处各种擅自利用互联网销售彩票行为”，“未经财政部批准，任何单位不得开展互联网销售彩票业务。”

审计人员发现，虽然相关部门严格控制，但互联网彩票已经遍地开花，且都没有经过审批。审计结果公告显示，在被审计的18个省市中，有17个省市存在违规销售互联网彩票的行为，销售额达630.4亿元，其中体育彩票占比近八成，达到497.4亿元。

一位从事过彩票监管的财政系统官员告诉《中国新闻周刊》，各地互联网彩票之所以顶风上马，是因为各地都希望通过互联网这个平台，快速提高彩票销售额，这样彩票发行机构能分到更多的发行费，地方政府则能分到更多的公益金，这对于双方无疑都有吸引力。

“多卖100个亿，地方上就能多支配几十个亿。所以大家都想把盘子做大，都有动力。”上述受访业内人士说。

而互联网跨越时空的特性，又为把盘子做大提供了可能性。过去，彩票的销售一直受制于辖区的限制，不能在辖区外销售，互联网把彩民的范围扩大了，它可以卖给全国的彩民，甚至全世界的彩民。

另外，互联网上刷单消费的特性，又使得单笔的数额和消费的频率都大大增加了。

这是一个做大的好机会。所以，即便政策没有松口，相关机构都没有停止私下布局，因为相比线下，网上分羹更讲究先占先得。即便在2015年上述文件出台以后，有些机构仍然在暗度陈仓。

在扩大销售额的逻辑下，还容易致使公益金比例被挤压。由中国社会科学院社会政策研究中心和社会科学文献出版社共同发布的一份报告，支持了这一结论。

在2016年5月公布的这份《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2016）》指出，彩票发行销售20多年来的实践表明，在彩票资金中，最容易受挤占的不是彩票奖金，也不是彩票发行费，而是彩票公益金。因为彩票奖金直接关系到游戏的吸引力，从而影响其销量，所以彩票奖金比例多年来一直呈上行趋势。

而彩票发行费直接涉及彩票机构和代销者的利益，削减的难度也很大。在发行费比例稳定而奖金比例提高的情况下，彩票公益金的比例就会被摊薄。

按照《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》，从2002年1月1日起，彩票返奖比例不能低于50％，发行费比例不得高于15％，彩票公益金比例不得低于35％。

后来，经国务院批准，财政部可在奖金比例不超过75％的范围以内，根据彩票发行销售状况及不同彩票品种的特征，确定具体彩票游戏的资金构成比例。自此以后，彩票公益金占比呈逐年下降的趋势。

中国社会科学院的这份报告显示，2012年，彩票公益金占彩票发行销售总数的比例仅为28.8％，2015年，这个比例继续下滑到26.6％。而即开型彩票及视频型彩票，公益金的提取比例多为20％，以足球彩票为主的竞猜型彩票，提取比例只有18％。

审计署的彩票资金审计结果，进一步验证了这一说法。公告显示，在2012年至2014年10月的彩票销售收入中，中央集中和地方留成的彩票公益金共1855.54亿元，占27.74％；彩票发行费940.39亿元，占14.06％；彩票奖金3891.91亿元，占58.2％。

针对公益金不断萎缩的状况，2015年，财政部出台《关于进一步规范和加强彩票资金构成比例政策管理的通知》，明确对彩票公益金的提取比例做出调整，要求严格限定彩票奖金比例、合理控制彩票发行费比例、切实保障彩票公益金比例，新开设的任何彩票游戏品种，彩票公益金的比例最低都不得低于20％。

这个通知能否具备足够的权威和效力，能否得到严格的贯彻执行，还需要时间验证。

整改长短结合

此次审计结束后，针对审计发现的问题，审计署采取了三种处理方式。对挤占挪用资金等违反财政财务规定的问题，下达审计决定要求被审计单位及时整改；对未按规定招投标等管理不规范的问题，审计部门要求相关主管部门或有关单位进行整改；对发现的重大违纪违法线索，按程序移交给纪委、检察院或公安等部门处理。此次审计，审计署向有关部门移送的90起重大违法违纪问题线索，主要来自彩票销售环节和资金使用环节。

针对审计发现的一系列问题，审计署向有关部门提出了三点建议：一是开展彩票市场专项整治，清理整治违规利用互联网销售彩票等问题；二是对审计发现的问题依法整改，追究责任，并建立健全责任追究和问责机制；三是进一步完善彩票资金管理和使用具体规定，逐步健全彩票资金绩效评价机制。

审计署官网显示，截至2015年5月31日，有关部门和地方已通过追回资金、上缴财政、调整会计账目等方式，整改问题金额145.1亿元，占全部有问题资金的85％多。在2015年6月份公开的审计项目清单中，在每一个有问题的项目后面，都标明了当时处理的进展。

2015年6月，时任国家体育总局体育经济司负责人在接受媒体采访时称，体育总局已要求总局彩票中心进行整改，完善政府采购管理流程，并对各地体育彩票机构的采购工作做出规范引导。

2015年12月22日上午，审计署审计长向全国人大常委会作《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》时，报告了彩票发行费和彩票公益金审计查出问题整改情况。

整改情况报告显示，截至2015年10月底，有关部门、单位和地方整改彩票“问题资金”794.73亿元，占应整改金额的99.4％，制定完善政策制度200个，处理274人。

同时，整改情况报告指出，对虚报套取、挤占挪用专项资金等问题，通过归还原资金渠道、上缴国库或财政专户、停发或降低标准发放津补贴、补办手续、调整账目等方式，整改164.33亿元，占应整改金额的97.1％，其余4.99亿元正在落实整改中。

2015年12月26日下午，十二届全国人大常委会第十八次会议举行联组会议，就国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告进行专题询问。这次询问聚焦了彩票发行、地方债务等热点话题。在这次会议上，全国人大常委会委员尹中卿难以掩饰激动的情绪，一连抛出多个问题，向时任民政部部长“发难”。

两年多来，一些重大的彩票资金违规项目也陆续得到了整改。其中包括备受关注的“黄山培训基地”项目。

“黄山培训基地”是上世纪90年代民政部在黄山建立的一个面向优抚对象，承担接待和疗养职能的服务机构。后来因为经营管理问题，移交给中国福利彩票发行管理中心，重新界定用途并进行了改造建设。

审计署彩票资金审计结果公告的明细附表中显示，中国福利彩票发行管理中心及其下属公司，违规以“黄山培训基地”的名义建设酒店，总投资22240.56万元，其中中国福利彩票发行管理中心投资12700.77万元。

2014年9月，新华社“新华视点”的记者调查发现，黄山培训基地已经变成一家准五星级酒店庄园，庄园内奢华程度惊人。很多人由此怀疑，培训基地已经变成内部接待的高档酒店。

中国福利彩票发行管理中心当年9月16日回应说，从2011年起，福彩黄山培训基地有限公司已停止培训使用，由合作企业按照市场行为进行酒店经营。中央八项规定颁布后，福彩系统未在此酒店开展培训业务、公务接待以及召开各类会议。

一位介入调查此事的人士告诉《中国新闻周刊》，该培训基地已在2014年9月份就开始采取措施整改，相关工作已经陆续完成。

对未履行政府采购程序的采购行为，根据实际情况确定了几种不同的整改方式：有的出台规范的制度，对采购行为规范管理；有的不再由彩票发行部门承担采购任务，比如国家体彩中心不再承担热敏票采购任务；还有的根据实际情况，确认相关单位采用单一来源方式采购，比如国家体彩中心指定企业作为技术和运营服务提供商。

对于违规发出的奖金和补贴，有的已全额收回；有的收回一部分，剩余部分制定了还款计划。违规支出的“三公”费用，外出旅游的费用已经收回，出借的车辆也已经收回，或拍卖后上缴财政。

对备受关注的互联网彩票，整改情况显示，所有的省份都已停止销售。

同时，审计署还在推动彩票资金使用的公开。审计人员在审计彩票时有一个体会：彩票资金作为公共资金，其筹集使用情况应当向社会大众全面公开，但实际上彩票资金支出的明细账公众很难看见，在缺少社会监督的情况下，很容易出现问题。

降低封闭风险的一个有效办法，是公开。但从近几年彩票公益金使用公开的情况看，大多很粗疏，比如《天津市2015年度彩票公益金筹集分配使用情况公告》提到，2015年该市彩票公益金支出107546.5万元，其中体育彩票50972.5万元，福利彩票56574万元。

但公开的线条还比较粗。比如该市“十三运”新闻中心和指挥中心建设款14100万元、退役运动员保险经费2000万元等。专家质疑，一笔支出动辄上千万元甚至上亿元，粗线条的公开其实等于没有公开，因为没有具体的项目，让公众的监督无从下手。

现在政府“三公”经费在不断细化，公开已是大势所趋。社会公众期待彩票的公开能更加细化，这不仅有利于监管部门的监督，也是公众监督的前提。

编辑：凡闻