陕西行政区划调整调查 撤县设市欠“标准”

　　陕西行政区划调整调查之二：县里成长的区

　　撤县设区，绝不是简单意义上的换块牌子、改个称呼。区和县虽然只是一字之差，但里面的内涵变化却非常大。在城镇化的大背景下，做强县区，聚集资源，对于一个地方的发展有着不可低估的作用。由“县”到“区”，意味着由以农村为主的县域发展，向以城市为主的市域发展转变。

　　4月1日上午，渭南市华州区，位于城市新区宽阔的子仪路上车流如织。

　　从华县到华州区，一字之差，但给这个地方带来的变化却已经渐入人心。“撤县设区绝不是简单意义上的换块牌子、改个称呼，而是由以农村为主的县域发展，向以城市为主的市域发展转变。撤县设区有利于我们同城共享公共服务设施和教育、就业等民生保障政策，群众将过上更高品质的生活，更有利于提升我们的对外形象和地区价值，吸引更多的发展要素和资源聚集”华州区区长朱福俊说。

　　撤县设区对于一个地方经济发展的积极作用显而易见，但老百姓更关心他们的生活能不能得到改善，家园能不能变得更好。“从县变成区以后，华州城区的总规划已经按照区的标准进行了修订，城市往西发展融入渭南主城区，城区将新建南山公园和一个水景景观公园，老百姓的生活将更加便利宜居。”华州区城建局总工刘浩介绍说。

　　三个县先后设区

　　去年以来，继高陵撤县设区后，我省华县、横山也先后获批撤县设区。

　　如果我们稍加分析，会发现这三个县不仅自身经济实力明显，而且对所在区域的整体发展有着明显的补缺和助力作用。

　　2015年8月，高陵区委书记杨晓东在高陵撤县设区揭牌仪式现场说：县改为区不仅仅是名称的改变，它意味着将要为大西安的发展承担更大的责任，付出更多的努力，拓展了发展的新空间。为此要全力以赴加快渭北工业区高陵装备工业组团建设，抓好泾渭河综合治理，推进泾渭湿地保护，把泾渭河沿岸打造成亮丽的风景线。加快推进城乡一体化进程，统筹发展就业、社保、教育、医疗等各项社会事业，让高陵的人民群众享受更好更优的公共服务，感受到撤县设区带来的好处。

　　华县，一直以来是渭南的经济重镇，拥有距离渭南主城区便捷的区位优势，撤县设区后，将会对渭南拉大城市骨架，创建百万人口大城市起到助力作用。华县位于关中平原东部，是陕西“一线两带”、“关中—天水经济区”和“晋陕豫黄河金三角”的核心区域。通过华县撤县设区，对于加快关天经济带发展，承接黄河金三角区域及中东部产业转移，促进生产要素合理流动和优化配置，加快陕西东大门建设都具有十分重要的意义。

　　横山地处榆林市中部偏西，位于毛乌素沙漠与黄土高原过渡地带，是正在建设的国家能源化工基地以及“西气东输、西煤东运、西电东送”的重要组成部分，也是著名的古边塞重镇和革命老区。早在2011年印发的《陕西省“十二五”城镇化发展规划》中，就提到了横山撤县设区将作为榆林市城镇化发展的重要目标。在规划中写道：以建设陕甘宁蒙晋毗邻区域国家能源化工基地中心城市、打造陕西第二经济增长极为目标，积极推进横山撤县设区和榆横一体化建设，加快榆横工业园区建设，促进中心城区生产功能向横山转移。

　　横山设区后，榆林市的行政区划由1区11县调整为2区10县。市辖区面积由原来的6797平方千米扩大为10881平方千米，市辖区人口由原来的55万人扩大为92万人。

　　5个县积极推进

　　继高陵、华县、横山获批设区后，我省目前还有西安市户县、延安市安塞县、宝鸡市凤翔县、汉中市南郑县、商洛市洛南县在积极推进撤县设区。

　　“撤县设区是有条件的，而且有严格的程序，必须经省、市政府同意，最后经过民政部和国务院同意，经实地考察方能批准。”渭南市华州区民政局副局长王怀欣说。目前撤县设区，主要依靠国务院批转民政部1993年38号文件《关于调整设市标准的报告》，由于近十多年来经济发展速度很快，各地撤县设区的申请越来越多，为了适应形势发展，民政部出台了一个《市辖区设置标准》（征求意见稿），允许直辖市和地级市设立市辖区，其中市区总人口在300万人以上的城市，平均每60万人可设立1个市辖区。最小的市辖区人口不得少于25万人，其中非农业人口不得少于10万人。对于中心城市郊县（县级市）改设市辖区，须该县（市）就业人口中从事非农业人口不得低于70%；第二、三产业产值在国内生产总值中的比重达到75%以上。改设市辖区的县（市），全县（市）国内生产总值、财政收入不得低于上一年本市市辖区对应指标的平均水平。

　　因为标准提出较早，面对近几年来，我国大城市和特大城市周围的郊县改区较多，而且有不断增长的势头，有业内人士建议说：对于县改区，要从市辖区调整入手，本着有利于行政管理、有利于经济的可持续发展、有利于环境的改善和人民群众生活质量提高的原则进行。我国地域辽阔，各大城市之间以及单个城市内部城区之间在区位、规模、经济发展水平、产业特色等方面有较大差异，因此不能相互效仿、一哄而起。要从本地的实际情况出发，充分调查研究，按照精简、效能的原则，合理调整大中城市市区行政区划，从严控制县改区，防止大中城市市区范围不合理地盲目扩大。

　　但从另一个方面来说，在城镇化的大背景下，做强县区，聚集资源，对于一个地方的发展还是有着较大的积极作用。“由县到区，当然不一定全是好处，但从大的方面看，从以农业和农村为主的区域，向以工业和服务业推进的城市发展，标准提高了，发展的动能和后劲自然就更足了。”陕西省社科院农村研究所所长王健康说。

　　区在强县里孕育

　　不管是县，还是区和市，发展才是硬道理，老百姓生活越来越好才是硬道理。

　　撤县设区的县，在设区之前都是本区域内发展较好、经济较强的县，设区之后，能不能发展得更好，老百姓能够有多少获得感才是大家所关心的。

　　铜川市耀州区设区已经有10多年历史了，在设区之前就占据着铜川市经济总量的半壁江山。自2002年撤县设区以来，耀州经济实现快速发展。生产总值由10.6亿元增长到104.5亿元，固定资产投资由2亿元增长到142.1亿元，财政收入由5000万元增长到9.2亿元，社会消费品零售总额由3.8亿元增长到24.5亿元，分别增长了10倍、71倍、18.4倍、6倍。三产产业结构由2002年的16.8∶49∶34.2调整为2015年的7.5∶69.2∶23.3，明显呈现一产强、二产兴、三产活的特点。

　　“当然，撤县设区最大的变化，我认为还是人的变化，最突出的就是干部群众思想观念的变化。”耀州区招商局局长杨涛说。“撤县设区，把我们从一种封闭的小县城思维里解放出来，我们的标准提高了，视野开阔了，想问题办事情的主动性提高了，这对我们的招商工作提供了很大的帮助，毕竟一个地方的文明素质和思想意识在很大程度上决定着你的投资环境。”

　　在华州区招商局书记贾建华看来，撤县设区对招商工作一个更大的利好在于，用地指标会得到一定程度的倾斜。“我们以前招项目最头疼的一点就是用地问题，没有建设用地指标，我们一些大项目、好项目就无法落地。”

　　撤县设区，经济发展指标也是一个硬杠杆，如果这个县经济发展不行，即便离主城区很近也不会变成区。所以尽管设区对一个地方发展有诸多利好，但做强县本身还是首要的。在大力推进城镇化的当下，做强县城，发展县域经济至少有“承上”和“启下”的双重作用。所谓“承上”，是指县城连接大城市、大市场，有很多县城成为较大城市的卫星城，成为大城市产业体系的一部分。所谓的“启下”，是指县城作为县域经济的龙头，通过城乡一体化的部署，把基础设施向乡村延伸、公共服务向乡村覆盖，逐步形成以城带乡、城乡互动、一体化发展的新格局，从而引领农村的发展。

　　区在强县里孕育，许多人把眼睛盯在设区设市上，但真正重要的还是改革、创新和发展。“变成区以后，最关键的还是看发展，县是一个独立的主体，区主要还是要跟市走，你多了很多机会，可也会少了一些自主权，标准提高了，补助减少了，能不能承载起发展的重任，能不能提升老百姓的生活品质，还是一个大课题，所以对于撤县设区的县来说，变成区才只是一个起点。”王健康说。记者 贺小巍

编辑：刘超