陕西行政区划调整调查 撤县设市欠“标准”

　　陕西省从2014年开始的撤乡并镇工作，经过两年多的调整，仅乡镇就减少了204个，变成了1012个乡镇，街道办则达到了279个。随着城乡发展一体化的不断推进，撤乡并镇已成为加快城镇化的“催化剂”，撤并后的乡镇机构“消肿减负”，有了集中精力办大事的基础。

　　深化镇村综合改革，是贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神的重要内容，是创新基层社会治理体系、提高社会治理能力的客观需要，也是保障和改善民生、打通联系服务群众“最后一公里”、实现城乡居民公共服务均等化的迫切要求，对推动基层民主管理、激发农村发展活力、促进城乡一体化发展具有重要意义。

　　那么，轻装上路的小镇能否兼顾效率与公平，让群众享受到更有效的公共服务？机构人员做减法，管理服务做加法，撤并之后的发展问题又该如何求解？

　　这些乡镇，为啥要合并？

　　当你从小生活的乡村，突然间换了一种称呼；当你向别人介绍自己家乡的时候，突然间变了一个前缀，你的感觉会是怎样？

　　家住秦东大荔县赵渡镇鲁安村的村民苏雷的第一感觉是：“改口还是不适应呀！”去年年初，他家原本所在的平民镇并入了赵渡镇，自此，这个黄河岸边长大的年轻人每逢向人做自我介绍时，从“我来自黄河畔的平民镇”变成了“大荔东边的赵渡镇”。字词上的不同反映的是苏雷心中对过去镇子名称的留念。

　　然而，与称呼上的不适应相反的是，苏雷从自己身边的变化上却变得很支持裁撤乡镇的举措，其中最重要的表现之一便是乡村道路的建设方面。“过去修路我们经常全村凑钱，各村修各村，现在却是上面（政府）统一拿钱，统一规划，比原来合理多了。”苏雷说。

　　在苏雷的感慨背后，是以平民镇并入赵渡镇这一行政区划调整事件为代表的新一轮乡镇综合改革。据了解，为全面深化农村综合改革，加快推进城乡一体化发展，省委、省政府决定，从2014年起，在全省开展以合理调整规模、加快职能转变为主要内容的镇村综合改革。

　　为何要调整呢？“随着改革的不断深化，城市经济焕发出巨大活力，农村经济发展却相对滞后，做好包括撤乡并镇在内的镇村综合改革，对推动城乡二元结构向城乡一元结构转变、农村社会形态向城乡一体社会形态转变、传统农民向现代市民转变，促进农村集体经济发展转型和振兴，保障和改善农民生活和自然环境都具有重要意义。”西安交通大学经济与金融学院副教授王育宝说道。

　　在此次调整中，不少农村被合并。农村合并的原则是什么呢？据省民政厅有关人员介绍，近些年农村出现不少空心村，在此次农村的调整中，主要是以经济实力较强、区位优势明显、交通便利、人口较多的村为基础，撤并小村和空心村，建立大村或中心村。合并后的乡镇机构一般设“五办三站”，即党政办公室、经济发展（市场监管）办公室、社会事务管理办公室、维护稳定办公室、宣传科教文卫办公室和经济综合服务站、社会保障服务站、公用事业服务站。

　　“此次镇村综合改革工作与以往乡镇改革有很大区别，不仅撤镇，还并村，涉及面广、政策性强、任务重、难度大，为了稳步推进，我们高度重视，提早谋划。”大荔县县长王青峰如此评价此次镇村综合改革。

　　据省民政厅的统计，在此次调整之前，我省有乡镇1216个，街道办事处204个，村26589个。此次调整后，仅乡镇就减少了204个，变成了1012个乡镇，街道办则是达到了279个。在合并时，原则上关中地区撤并1500人以下的村，撤并比例不低于关中现有村数的34%；陕北地区撤并800人以下的村，撤并比例不低于陕北现有村的45%；陕南地区撤并1000人以下的村，撤并比例不低于陕南现有村数的25%。

　　一个新的基层区域格局，正在悄然形成。

　　合并之后，机构咋改革？

　　对于岚皋县花里镇原食药监所所长胡福林来说，本次镇村综合改革算是“驾轻就熟”。胡福林在原晓道乡就担任乡综治办主任，属乡班子成员。2011年，晓道乡撤并至佐龙镇，胡福林任佐龙镇一般干部，享受副科待遇。2014年，胡福林调至花里镇任食药监所所长，成为实职副科。

　　这次镇村改革，镇级食药监所撤并为市场监督所，胡福林再次从领导岗位转任非领导岗位。他告诉记者，“一来二去，被‘改革’了两次，如果说心里不委屈，那是假的，但是本次镇村综合改革，对于老百姓来说是大好事，各项惠民政策也将随之整合，这是全县的大事、好事，要坚决拥护……”

　　根据《岚皋县镇村综合改革实施方案》，最直观的数字显示是：15个镇撤并为12个镇，188个村撤并为125个村，镇科级干部由180多名减少到96名，涉及的43个原县派驻机构全部下放到镇。这些数字的背后，是一些机构要摘牌子，一些干部要摘“帽子”。撤并镇村的债权债务怎么处置？干部队伍如何稳定？信访矛盾、公共服务保障等方面的问题怎么解决？

　　改革中涉及人的问题，最难最敏感最关键。针对镇村撤并中有关人员、资产和职能职责划转等问题，岚皋县严格按照省市规定，制定了具体操作规定，对减少的96名镇科级干部，明确保留现有干部职级待遇不受影响，从干部实际情况出发，以人为本，合理科学调配，保持了干部队伍稳定。

　　“只有取消乡镇政府‘赋敛’职能，它才有可能寻找到新生之路。”中国农村研究院教授吴理财说，乡镇改革仅仅在机构精简上做文章是不够的，最关键和最核心的是从根本上改变乡镇政府的性质、切实转变它的职能。

　　合并之后，经济咋发展？

　　紫柏街道位于留坝县境中部，距汉中58公里，是全县政治、经济、文化中心。该镇地形南北狭长，宝汉公路沿北栈河纵贯全境，境内群山环绕，山势平缓。2015年5月，留坝县紫柏街道办事处正式挂牌。

　　“从镇改为街道办后，政府感觉办事更加有目标了，开展活动也更加接地气了，比如去年农耕体验活动的举办，让我的蔬菜大棚的收入翻了一番，更让我们村的蔬菜打开了市场。”汉中留坝小留坝村村主任邬曾荣高兴地说。

　　从之前独立的镇改为隶属职能更加明显的街道办之后，紫柏街道办所管辖的这片土地的发展战略更清晰了。成立近一年来，街道办紧紧围绕旅游产业，发挥区位优势，着力打造旅游新名片，先后投资600余万元精心打造出芳草坪花谷—CS拓展基地—楼房沟最美乡村—小留坝观光采摘园特色旅游线路。2015年，紫柏街共接待游客6万余人次，实现经济收入120万元，带动周边农户65户实现户均增收3000元，形成了乡村旅游与农业产业互相促进、融合发展的良好局面，战道CS、芳草坪花谷成功打造为“全域留坝，四季旅游”的新亮点。

　　王育宝副教授认为：“新型城镇化要求在强调以人为本、城乡一体、建设田园城市的同时，也要明确提出‘保护农村’的目标，要构建包括土地制度、市场化融资体系建设、房价调控、粮食安全、财税体系、社会保障、公共服务均等化、环境保护在内的一体化、一揽子综合改革方案，要通过小城镇建设带动，镇村综合改革，通过包容性、特色化、可持续等发展模式，改善农村落后面貌。”

　　合并之后，政府咋服务？

　　从农民逐步转变为市民，群众在享受镇村机构改革带来的生活巨变时，也在考验街道办社会综合管理和服务能力，针对这一问题，紫柏街道办全面推行网格化管理，一张“民情联系无遗漏、社会管理无盲点、为民服务无缝隙”的管理网络迅速铺开。

　　“人在格中去，事在网中办”，按照“划分不突破现有辖区范围，不打破现有居民小组格局”的原则，构建“社区—片区网格—居民小组—中心户长—居民楼（院）长”五级组织体系，建成网格160个。

　　“在这运行不到一年的时间里，我们更加清醒地认识到，撤镇建街道办不仅仅是称谓上的变化，更是社会深刻转型的体现，面对加快产业转型升级和城市建设，增强社会公共服务能力，提高群众生活品质，我们任重而道远。”街道办党委书记田军颇有感触地说。

　　镇村综合改革的成效，最终要体现在改善民生、打通联系服务群众“最后一公里”上。随着陕南移民工作的推进，农村社区化特征日益明显。岚皋县把原来6个集镇社区区域重新划分，经整合新设，成立了11个社区，随着社区基础设施的不断完善，社区居民获得了更多服务。

　　原城关镇耳扒村四组村民，现萧家坝社区个体户龙运根告诉笔者：“成立社区之后，最明显的变化就是村上成立了社区服务大厅，以前要在镇上办理的事，现在在社区服务大厅就能全部办理。同时，社区警务室还配有专门的常驻片警，感觉现在生活和城里人一样啦。”

　　“村镇改革既要有广度，也要有深度。因为这是涉及村镇社会结构治理的变革。这其中包括公益事业的发展、改革的措施、人员分流等一系列问题，所以应当全局考虑，做好每一个细节。”西安市社会科学院研究员康志祥说。记者 张权伟

编辑：刘超