两会前夕，国务院办公厅发布的《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，或许会为自由迁徙和居住打开一条通道。

　　此次国务院通知有两个特点值得一提，一是明确了今后户改的总方向，也就是今后户籍迁移实行分类政策，即县级市、地级市、直辖市落户条件不同，落户难易程度也不一样；二是明确提出剥离户籍上的福利待遇，还户口单纯的管理和登记职能。

　　户籍制度的问题其实不在于户籍本身，而在于其背后的福利含金量。理论上说，假如剥去了附加于户口上的各种公共服务和社会福利，一个北京的户口其价值也与一个穷山村的户口差不多。户口之所以附着如此丰厚的福利，当然有着当时的特殊原因。这个且不谈。但利益一旦形成，就会固化，要剥离很难，所以，改革开放后，虽在市场经济的冲击下，户口所包含的福利内涵有所改变，这在一些小城市很明显，但户口的含金量基本没有得到削弱，甚至在某些方面还有加强，对大城市而言尤其如此。

　　这种情况下，要改革现行户籍制度，就必须摒弃一步到位的想法，而是要系统规划，统筹平衡。这样做，还有以下两个原因：

　　其一，开放城市户籍，城市就必须有吸纳足够多的劳动力的能力，提供足够多的就业机会，因为只有能够就业，才能在城市生存，但就业机会的增加是需要一个过程的。目前包括农民工在内，流动于城市的人口大约在3亿，已使得城市的就业机会拥挤不堪，未来假如还有3亿农民要流出，以两人提供一个就业岗位论，还须创造1.5亿个就业岗位，这没有经济的持续增长，没有产业结构的顺利调整，没有服务业的开放，是无法办到的，而要做到这一切，是需要时间的。

　　其二，除就业外，城市每增加一个户籍人口，政府还要为他提供医疗、养老、教育、社保等公共产品，这就需要加大政府的财政投入。尽管近年来政府用于民生的投资有很大提高，但鉴于过去欠账太多，摊子太大，人均所得还是很少，而要提高现有的公共服务水平，并不断满足新的城市人口同样水平的公共服务，前提也是经济能够有一个好的发展，这同样需要时间。

　　因此，如果不想农民进城后出现大量的贫民窟，户籍的开放，就应该走一个梯度发展的过程，也就是先将具备条件的中小城市和建制镇的户籍放开，在这些地方，人口可以自由流动和居住，待条件大体具备时，再放开大城市的户籍。

　　当然，需要指出的是，对梯度开放不能机械理解，不是说一定坐等条件成熟后再放开，可以边创造条件边开放。然而，要最终实现全国人口在自己的祖国自由的、无拘束的迁徙，须建立起包括基本公共服务均等化制度、过渡制度、土地置换制度以及保障住房制度在内的四大基本制度。一个城市，不管你是不是我的居民，只要到我这儿来，就得给你提供最基本的服务，换言之，所有城市要给流动人口提供最基本的服务；你到我这儿来后，住上一段时间，就可以和本地居民享受同等的福利待遇和个人发展机会，这就是过渡制度；另外，鉴于中国人多地少的现实，要解决城市化后的粮食安全和土地瓶颈问题，需要在农民的土地和市民化之间建立一个置换平台；最后，在城市没有居住之所，也就无法在城市立足，所以政府须为每个想来城市发展的人提供保障住房。

　　总之，对户籍改革，从思想上我们必须怀有一种紧迫感，不能懈怠；但在实践操作层面，则要循序渐进，力求对全社会尤其对农民达成一个最好的结果，以使负面效应最少化。（邓聿文中央党校《学习时报》副编审）