大部制改革：从佛山看中央

　　3月14日，十二届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革和职能转变方案的决定，被传得沸沸扬扬、争议不断的大部制改革方案尘埃落定。专家认为，这一轮改革须在今年年底完成，因为国务院机构改革与职能转变是地方改革的风向标，明年，省级的改革即将开始。

　　事实上，早在1992年的广东顺德，县级政府最早的大部制改革试验便已开始实施。当年，顺德撤县设市，成为广东省“综合配套改革试验市”，开始了以转变政府职能为核心的改革。全市56个党政机构精简为28个。

　　2009年，已成为佛山市辖区的顺德启动了“最大胆”的大部制改革，区委区政府的41个部门被减为16个。

　　此次国务院机构改革方案从课题研究到方案通过，历时1年，在很多方面吸纳了广东、尤其是顺德的改革经验。从佛山看中央，佛山市市长刘悦伦认为，此轮国务院机构改革有五大亮点，但方案也并非十全十美。他还指出，机构改革和政府职能转变最大的阻力，并不是来自于部门利益的阻挠，而是如何改好、转变好，同时又不能乱。

　　改革开放以来，我国进行了6次大规模的政府机构改革，取得了很大的成就，也出现了一些问题。专家希望，抓住时机进一步推进改革，整合机构，通过两届政府改革，到2020年建立起由精干大部门组成的政府组织架构，这样的机构设置便可基本稳定下来。

　　佛山政府机构改革有多大胆？

　　2009年8月，广东省佛山市顺德区启动后来被称为“最大胆”的大部制改革，顺德区委区政府41个部门被大幅削减至16个。

　　顺德区纪委、审计局和信访局组成新的区纪委，文体广电新闻出版局和区委宣传部组成了新的区委宣传部，司法局和区政法委组成了新的区政法委，区委办和区政府办合署办公，区统战部、农村工作部、工会、共青团区委、妇联、工商联、残联组成了新的党委“社会工作部”，工商、地税、质监、药监、国土等9个部门，也一并纳入了机构整合的范围。

　　惊人、迅速、持续

　　外界惊呼这场改革石破天惊，且动作“迅雷不及掩耳”。

　　2009年9月14日—16日，顺德区从宣布改革到人事变动结束，仅花了3天时间。时间之短，让它辖下的1000余名公务员来不及反应。

　　2009年大部制改革后，新成立的“部局”一把手大都由区委副书记、区委常委和副区长兼任，而原“部局”的正职全部成了副职，原来部门的副职成了新设的“局务委员”。这也造成了后来“一正多副”的尴尬。全国人大代表、佛山市市长刘悦伦接受《中国经济周刊》采访时表示，这是过渡时期的一个必然现象，但还是要人性化，通过退休、深造、进修、转岗等方式渐进地消化、淘汰。

　　2009年的大部制改革之后，顺德的体制改革一直没有停止。2011年9月，顺德在此前大部制改革的基础之上，制定了一套社会体制综合改革方案，并提出了“大部制、小政府、大社会”的改革目标。

　　“我们紧接着进行了行政审批职能的改革和行政审批流程的再造。”刘悦伦说，如果仅仅是减少部门，而没有后来的系列改革，也不会达到预期的效果。“部门的数量不是关键，只要政府职能转变了，就能达到预期的目的。”

　　顺德模式早闻名

　　顺德人血液里流淌着改革血液。

　　早在1992年，顺德便成为广东省“综合配套改革试验市”，并开始了以转变政府职能为核心的改革。这是中国县级政府最早实施的大部制改革之一，“顺德模式”也因而闻名。

　　在那一轮改革中，全市56个党政机构精简为28个，各部门的内设机构精简了125个、临时机构撤销了近100个，在编人员精简了223人。当时的机构改革“不分党委部门或政府部门，一律按工作性质、职能考虑撤并”，依据的原则是，“同类合并、另起炉灶、保留强化、转性分离”。

　　那场改革的力度之大也为17年后被誉为“石破天惊”的再一次机构大撤并奠定了基础。

　　刘悦伦总结顺德经验时说：“机构改革不是为大部制而大部制，大部制只是手段，根本目的是政府职能转变。”

　　以顺德作为标杆，整个佛山市形成了深化行政管理体制改革的共识。该市提出，要解决政府职能越位、缺位、错位等问题，要坚决取消一批、下放一批、向社会转移一批行政审批职能。

　　据悉，广东省方面希望佛山能成为全省深化行政管理体制改革试点市。

　　中央吸纳多少顺德经验

　　此次中央政府的机构改革方案很大程度上吸取了广东经验，包括佛山顺德的经验。

　　在酝酿这次改革方案前，广东省向中央汇报了这些年行政体制改革的成果，并希望中央能向广东下放一些权力和进行一些行政职能的转变。此后，中央的调研小组数次赴广东调研，都到了佛山，把广东的经验带回北京。佛山方面也派人到北京介绍经验。

　　刘悦伦介绍，中央最后的方案将广东一些比较成熟的经验纳入了其中。例如，食品药品监督的大部制整合，这是从佛山最先开始的；关于工商登记制度的改革，佛山、东莞、深圳、珠海都已经实施了。减少前置审批，只要一登记，当天就可以拿到营业执照；培育社会组织，再向社会组织放权，这是广东这两年一直比较强调的做法，也是佛山的做法。

　　全国人大代表、佛山市市长刘悦伦：

　　大部制改革不怕“割肉”，最怕“翻烧饼”

　　行政体制改革的核心是政府职能转变

　　3月14日，全国人大代表、佛山市市长刘悦伦接受《中国经济周刊》采访，从顺德模式、佛山经验，剖析中央此轮大部制改革。

　　《中国经济周刊》：此次国务院机构改革和职能转变方案有哪些亮点？

　　刘悦伦：亮点一，在机构改革和职能转变当中，更加突出了职能转变，而不是突出机构。

　　这段时间，媒体关注的焦点一直集中在机构改革上，例如，撤并哪些部门，新设哪些部门，相比之下，对政府的职能转变关注较少。但实际上，行政体制改革最核心的问题是政府的职能转变，政府职能如何顺应市场经济体制的要求，如何更好地顺应企业发展的要求，顺应广大人民群众的需求，提供更好的、更加公开、透明、高效、廉洁的公共服务。这个方案突出了政府职能的转变，并使大部制的机构改革服从于职能转变，而不是将重点放在机构的撤并上。

　　有一段时间，我认为历史上的行政体制改革进入了误区，光突出了机构改革本身而没有注重行政体制。若没有考虑清楚哪些职能该转，哪些职能该放，哪些职能该取消，早晚有一天这个机构又会恢复原样。行政管理学上有一个帕金森定律，说的就是行政机构精简、膨胀、再精简、再膨胀的过程。这个方案没有纠缠于机构改革，这是一个亮点。

　　亮点二是放权，向地方放权，向企业放权，向社会放权。

　　向地方放权正是地方政府一直以来的呼吁。一些项目，明明通过了规划，符合规划要求，也不涉及到跨区域的协调，又不用中央政府花一分钱，为什么还要拿到中央政府来审批？大家对这个事情想不清楚。这次就把这些项目审批权向地方政府下放。

　　亮点三是整合权利和整合资源。

　　过去我们管理上会出现一些碎片化的现象，碎片化容易导致重复，也容易出现盲点和漏洞。例如，食品药品的监管，过去由食品药品监督局、卫生局、质监局、工商局等多个部门同时在管，分别在生产领域、流通领域、销售领域各管一套，这就是碎片化管理的典型。但恰恰，食品药品需要的是系统化的监管，覆盖到每一个环节。现在整合职能，成立了统一的监管机构是正确的方向。还有一个比较重要的整合是各种公共资源交易平台的整合，建立统一规范的公共资源交易平台。佛山过去也在整合，但整合得不彻底。现在如果能够把它整合成一个交易平台是好事。

　　亮点四：中央这次总算决定减少专项转移支付和收费。

　　各个省和地方政府都在向中央反映，过去专项转移支付太多，一般性转移支付太少。如果按照中央专项转移支付的要求，地方必须要配套，但实际上地方并没有那么多钱进行配套，最后这个项目做出来可能就是半吊子工程，会出现各种各样的问题。

　　亮点五：提出减少各种评比考核和检查活动。

　　我们觉得上面对我们的考核确实太多了，包括中央政府和省政府对我们的考核，光省政府的考核就有67项，现在广东省已经压缩到了大概七八项，中央政府的考核也不少，这次提出来要减少考核评比，地方肯定欢迎。

　　《中国经济周刊》：此次改革能不能说尽善尽美，有哪些需要注意？

　　刘悦伦：并非十全十美，国家下一步行政体制改革还有几点需要注意：

　　第一，改革应该走群众路线，应该实行开放式的改革，避免关起门来搞改革，避免小圈子的改革，这是我们佛山的经验。佛山在推进行政审批制度改革时，开了多次座谈会争取企业和市民各方面的意见，发了700多份问卷，在此基础上制定的改革方案。我们清理出了所有的政府部门、行政机构及其下属事业单位、群众团体的审批职能，根据群众意见全面彻底清理，然后，再决定进一步减政放权。

　　第二，行政体制改革还有一个大问题没有涉及，那就是行政审批流程的再造，我以为这是一个缺陷。有了机构，有了职能，还必须按一定的程序去执行。过去的流程存在一些问题，例如，不公开、不透明、暗箱操作。佛山现在推行网上审批，要求今年年底90%以上要实现网上审批。我们现在甚至在进行“行政终端机”的试点，市民或企业要办任何事情，都不用去现场，不用与办事员见面，直接通过终端机进行办理，这不仅大幅度地缩短了时间，而且，减少了腐败，因为你根本不需要与办事员面对面。行政审批流程的再造是一篇大文章。行政体制改革应该以行政职能的转变为核心，以机构改革为辅助，同时还应以流程再造为支撑，使得政府的行政只能转变真正实现。

　　第三，我以为，大部制改革今后仍然要围绕着行政职能转变，看准了再干，循序渐进地干。我不主张部门采取很剧烈的改革重组模式。部门改革并不是一个最关键的问题，部门改革必须围绕职能转变的核心来考虑。而且部门改革不应该反复折腾，一旦定好了，应该有一个相对的稳定期。全世界的政府部门特别是发达国家的政府部门，没有两三年就折腾一次的。我们国家的部门改革，20多年已经改了7次，相对多了一点。我建议，这次一旦稳定下来，应该相对稳定一段时间，不应该再过两三年又动。

　　第四，放权以后要注意监管，现在最担心的事情不是推不推得动，不是这些部门肯不肯改，真正怕的是，改革放权之后某些方面管不住了，然后又死灰复燃。权力下放之后要注意监管，要管得住，争取不要走回头路。

　　《中国经济周刊》：很多人认为，机构改革的阻力很大，往往来自于部门利益。您认为改革最大的困难是什么？

　　刘悦伦：大家总以为机构改革和政府职能转变是一个阻力非常大的事情，理由是改革就是割自己的肉，冲破部门利益。这个问题确实存在，但这并不是机构改革和政府职能转变的最大困难。这个困难只要中央政府下决心或者上级政府下决心，都能够推进。

　　自1982年至今，行政体制改革已经到了第7次，有哪一次推不下去？有哪一次造成了很大的社会动荡？1998年的那一次机构改革，力度非常大，很多部门合并之后，涉及到许多人要转岗、退休或再深造培训，但最后都照样推进。如果这个部门的负责人说不想改，把他的位置换掉，他马上就改了；如果说我这个市长不想改，省里面一定要改，我也必须要改。因此，我并不认同说部门利益是机构改革最大的阻力和障碍。

　　真正的难度在于怎样把行政体制改好，把机构改好，把行政职能转变好，既放了权转变了职能同时又没乱。如果说这次没有改好，过了一段时间出现问题和漏洞，然后又“翻烧饼”，行政机构重新膨胀，又恢复到原来的样子，这个改革就失败了。如何实现科学、合理、实事求是的改革和卓有成效的改革，这是最大的难度。

　　现在看来，顺德的机构改革总体上是对路的。当然，我们回去还要对照国家的改革方案继续完善。

编辑：赵萌