目前关于官员问责复出的规则尚无法律规定，正当复出与不正当复出鱼龙混杂，公众难分青红皂白，导致了问责制度出现信用危机

　　法治周末记者陈霄

　　拆迁问责第一案，在一年之后，给了当时为舆论的胜利、正义的伸张以热烈掌声的民众一记意外的耳光———两“建国”复出了。

　　去年10月被宣布免职的江西省宜黄县县委书记邱建国和宜黄县原县长苏建国，被证实最近分别出任抚州金巢经济开发区管委会主任和抚州市公路局局长。

　　现行法律中并没有明确规定官员复出的条件和程序，导致现实中官员复出受到社会的广泛质疑，呼吁完善相关程序的声音由来已久。经过多年探讨和争论，许多意见也基本达成一致，只待立法予以吸纳。

　　问责制度出现信用危机

　　许多被问责官员的复出，都曾引起民意哗然。

　　例如宜黄拆迁事件中的两名官员，又如三鹿奶粉事件中国家质检总局食品生产监管司原副司长鲍俊凯，后复出升任安徽省出入境检验检疫局局长、党组书记，再如瓮安事件中被撤销一切党政职务的原县委书记王勤，在悄悄复出之后调任黔南州财政局副局长，还有黑砖窑事件中被处分的山西洪洞县原副县长王振俊，进京抓记者被撤职的辽宁西丰县原县委书记张志国……

　　官员被高调问责，随后又被不经意地发现低调复出，几乎成了现实操作手法的铁律，沿着出事→问责→冷却一段时间→悄然复出→被发现→舆论哗然→解释复出符合规定→不了了之(个别新的任命被撤销)的不算完美但有惊无险的轨迹一路狂奔。

　　民众对蛰伏一年即复出的官员虽然颇多微辞，无奈被一句“复出符合相关规定”回应给噎得无话可说，因为这些纷繁复杂的种种规定，没有几个人能摸得着头脑。

　　北京大学宪法与行政法研究中心教授沈岿做过一个统计，目前关于官员问责复出的规则，尚无法律法规，散见于若干规范性文件中，包括2004年《党政领导干部辞职暂行规定》，2008年《公务员职务任免与职务升降规定(试行)》，2009年中办和国办联合发布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，2010年《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》等。

　　通过对上述文件中零散的问责复出规则进行梳理，沈岿发现，问责官员复出问题尚未在制度上有系统的应对，既有规则不仅短缺，相互之间还存在冲突，而且，这些规则丝毫没有体现对民众知情权、参与权、表达权和监督权的尊重。

　　“没有完整规范，正当复出与不正当复出鱼龙混杂，公众既然难分青红皂白，也就容易触发一律质疑的怀疑，这是问责制信用危机的根源所在。”沈岿对《法治周末》记者说。

　　对官员复出规定的模糊与笼统，一直以来也屡受诟病。

　　例如被引述得最多的《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定：“引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务。”

　　除了官员复出的时限要求是一个硬性规定之外，其他条件都非常模糊。

　　中国人民大学公共政策研究院反腐败与廉政政策研究中心主任毛昭晖直指，上述规定未就“说明复出理由”有任何精细规定，而“实绩突出”、“符合提拔任用条件”和“可以按照有关规定”等似是而非的表述，具有很大的自由裁量空间，容易给人留下较大的想象空间。

　　他表示：“笼统模糊的规定，是出于政治考量上的刻意安排，还是立法技术的失当，我们不得而知。但这种规定的不足显而易见。”

　　首当其冲的一个问题，也极具争议，即官员问责后的复出，到底是一种原则还是一种例外?

　　问责依据不清

　　2008年2月20日下午，昆明市市委礼堂，昆明市招商引资的专题讲座刚刚进行了不到一个小时，坐在主讲人旁边、时任昆明市委书记的仇和发话：“第一排第二个，睡觉的那个起来!”

　　一位干部随即躬着身子站了起来，神情疑惑。

　　“你是哪个单位的?”

　　“呈贡县投资促进局。”

　　“你是来睡觉还是来听讲座的?!”

　　很快，这位蒋姓副局长被勒令辞职，局长也被要求作深刻检查。

　　由于是《昆明市领导干部问责办法》实施后官员受到处理的首例，当地媒体大肆报道。

　　“官员开会睡觉问什么责?有纪律处分条例，该怎么处分怎么处分，与问责无关。”国家行政学院教授竹立家摇了摇头，“现在的问责有点乱。”

　　这种乱，不仅体现在该纪律处分的人问了责，也体现在违法应负法律责任的最终也问责了事。

　　在接受《法治周末》记者采访时，竹立家坦言，现在有种不好的倾向，即凡是官员犯了错，都以问责开刀，该追究刑事责任的，比如一些明明背后涉及贪污腐败的，最终却只是问责事了。

　　“问责与违法之间的界限弄得很混乱，其实法律规定是很清楚的，哪些情况要追究法律责任，可是没人追究，也就了了。”竹立家认为，制度的漏洞和监督的缺失是造成这种混乱的直接原因。

　　与普通老百姓朴素的正义感不同，一般将严格的官员问责依据责任的分类有所不同，即政治问责、道德问责、行政问责和法律问责各有不同，由此导致的官员问责处理方式也不尽相同，例如责令辞职、引咎辞职、免职等，一般认为对应于官员的政治责任和道德责任。

　　“理论上讲，各种问责的依据应有所不同，各依其法，但在我国，这几种类型的问责法律依据之间并没有明确的界限，往往相互混淆，层位不清。”北京行政学院教授鄯爱红指出。

　　竹立家认为，目前我国的问责不仅比较乱，而且用得也过于宽泛。

　　他介绍说，根据国际惯例，问责一般属于政治层面的安排，那些负有决策及政治责任的官员才是问责的主要对象，如果随意扩大问责的范围，就可能造成问责混乱和不严肃的后果。

　　因此，这些官员对自己的行为负政治责任、道德责任和行政责任时，必须引咎辞职或勒令辞职，至于那些胡作非为而触犯党纪国法的官员，则应该按照相关的纪律处罚和法律法规处理，承担法律责任或纪律责任。

　　国家行政学院教授李军鹏接受《法治周末》记者采访时表示，目前的干部定责仍有许多难题，例如不同层级之间责任划分、正副职之间的责任划分不清等。

　　但竹立家也承认，虽然在某种程度上问责被滥用，但其实中国的问责还有很长的一段路要走，现在往往是干部出了事才来问责，像杭州原副市长许迈永，人称“许三多”---钱多、房多、情妇多，道德早就败坏了，却迟迟没有被问责。

　　而据报载，德国某市有规定要求乘坐公交车必须为60岁以上的老人让座，但该市市长某次乘车时由于专心看报，没有注意到身边站的一位老妇人，结果被一位市民拍照送到电视台曝光，引起市民不满，最后引咎辞职。

　　市民认为这样没有爱心、没有道德的人当市长，不能指望他照顾好公众利益，因此他必须为自己身为市长的行为负起“道德责任”。