驻京办去留的政治逻辑

　　近期备受舆论瞩目的驻京办去留问题，算是有了一个较为明确的答案。国务院办公厅日前印发《关于加强和规范各地政府驻北京办事机构管理的意见》(简称《意见》)，规定县级政府及行使政府管理职能单位的驻京办半年内全部撤销，保留省级政府、计划单列市政府、副省级市政府、新疆建设兵团和经济特区政府驻京办，地级市政府驻京办确因工作需要，经所在省(区、市)政府核准可予保留。

　　驻京办的历史可以追溯到明清时期设在京城的会馆，会馆最初主要起到联络乡谊、沟通信息、扶贫救急、寄存钱物的作用，之后逐渐延伸出了一些在京城为地方“办事”的功能。上世纪90年代以来，各地各级政府驻京办事机构发展迅速，一些省市驻京办还修建了集联络、接待和经营等功能于一体的办公大厦，俨然形成了一个完备的社会服务系统，甚至形成了一套特殊的政治文化规则。国办《意见》对各地驻京办的作用颇有肯定，且明确提出今后驻京办要继续“为本地区经济社会发展服务”、“承办中央和国家机关有关部门交办事项”、“配合北京市做好维护首都稳定的有关工作”，显然尚有期待，只能“加强和规范管理”，而不可能一声令下，一撤了之。

　　对驻京办的功能的描述也体现了多年来饱受舆论诟病的“三大罪状”——“招待腐败”、“跑部钱进”和“阻截上访”。换言之，驻京办似乎注定了要和这“三大罪状”相伴相生，即便再“加强和规范管理”，也不能解决问题。

　　和动用公款安排赴京官员吃喝玩乐相比，驻京办“跑部”，也即对实权部委和实权人物展开公关，争取项目、批文、配额、扶贫款、财政转移支付等稀缺资源，是更严重的问题。国家审计署原审计长李金华曾直言，“有些驻京办第一位的任务就是跑‘部’……跑是一个足字旁，还有一个包，要带着包去跑。谁跑得快，部委情况了解多，包里带得多，就可能多获得一些拨付款。”“跑部”事涉腐败，更有可能歪曲政策性资源的配置标准，而根子在于项目、配额、财政资金等资源主要集中在中央政府手中。1994年实行分税制后，地方政府的财政收入占全部财政收入的比重明显下降，中央政府财政收入占全部财政收入的比重逐年上升，地方政府用40%左右的财政收入支撑了70%左右的财政支出责任，使得一些地方政府不堪重负，不得不向上级和中央财政求援。后来中央对地方转移支付的财政投入逐年增加，但转移支付的程序并不规范，各地乃将驻京办作为前哨据点，展开向中央部委争取资金、争夺项目的“跑部钱进”竞赛。

　　随着近年来维护稳定工作越来越受重视，驻京办的“阻截上访”职能也越来越突出。国办《意见》称“个别驻京办事机构还发生了严重的违纪违法案件，造成了恶劣的社会影响”，就是指一些地方驻京办违法阻截群众上访而引发事端，如去年8月安徽姑娘李某赴京上访，惨遭驻京办聘用人员强奸。群众之所以重复上访、越级上访，主要是由于他们反映的许多问题不能在地方和基层得到公正解决，这一困境的根源，同样在于国家的权力资源主要集中在中央，使得地方和基层既缺乏为群众公正解决问题的能力，也缺乏足够的动力。加之迫于“群众上访数量与维稳工作挂钩”的政策压力，很多地方都以严控群众上访为维稳要务，驻京办于是成了地方政府阻截群众进京上访、配合首都维稳的“要塞”。

　　很显然，只要中央和地方财权事权失衡的局面不改变，地方政府就需要继续向中央财政伸手要钱，需要有驻京办继续为之“跑部钱进”。同理，只要权力资源主要集中于中央的局面不改变，中央就需要继续集中承担为群众解决问题的压力，因此需要地方驻京办继续“阻截上访”——如南方某县驻京办工作人员所言，“凭维稳一项，(驻京办)就撤不了”。

　　国办《意见》只是不痛不痒的小手术。科学的解决之道，有待调整中央和地方的事权与财权划分，从法律上严格规范中央对地方的转移支付，实现中央与地方的权责平衡，降低地方对中央财政的依赖程度。而要减少上访，除了扩大地方民主选举和基层自治，改变地方政府和基层官员的权力合法性来源，别无他途。这些都属于政治改革的范畴。