“大部制改革方案”诞生记

　　2008年3月，首轮大部门制改革在万众瞩目中高调启程。无论是整合相同或相近的职能，对政府机构进行综合设置；还是理顺部门之间关系，形成更加精干高效的政府组织结构，都超出了人们之前的想象。

　　2013年3月，新一轮大部制改革再次启动。

　　3月10日，国务院机构改革和职能转变方案(草案)公布，引发各界广泛讨论。3月14日，十二届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革和职能转变方案(下称“机构改革方案”)的决定。

　　曾经参与机构改革方案研究设计的中国行政管理学会副秘书长沈荣华向《中国经济周刊》介绍，2008年机构改革后，新一轮大部制改革就已经开始酝酿。中央机构编制委员会办公室(下称“中编办”)组织力量先对2008年机构改革进行了全面调研和评估，就成绩、问题和改革方向提出了一些设想。

　　改革真正进入议事日程是在2012年4月。据记者了解，当时中编办委托国家行政学院承担机构改革的课题。课题组先后走访相关部委，尤其在2008年进行过大部制改革的国家民用航空局等部门进行调研，了解大部制的现状以及运行中存在的障碍和问题，并将这些问题理顺后进行重新设计，以形成大部制改革的整体框架和思路。半年后，2012年9月底，国家行政学院将该课题成果交付中编办。

　　党的十八大闭幕后，中央政治局常委会决定成立文件起草组，由中编办牵头负责起草改革方案。起草组成员有国务院办公厅、国家发改委、国务院法制办等综合部门的人员，主要是以专家型官员为主。

　　在方案形成过程中，文件起草组就机构改革问题听取了党中央、国务院有关领导同志以及相关部门主要负责同志的意见。就国务院部门转变职能、提高效率、搞好服务问题，召开4个座谈会，听取了20个省级政府或其部门负责同志、10个国务院部门主要负责同志、部分国有和民营企业负责人以及专家学者的意见，还书面征求了党中央、全国人大和国务院46个部门主要负责同志的意见。

　　在一系列紧锣密鼓的安排后，由中编办牵头的机构改革方案草案终于完成，于2月23日通过中共中央政治局会议的讨论，并在2月28日召开的中共十八届二中全会上进行了完善。而改革方案要具有法律效力，最终要经过全国人民代表大会审议通过。

　　对此，国家行政学院教授宋世明向《中国经济周刊》评述道：“这个方案应该说是在党中央领导下群策群力、发扬民主、集思广益、科学决策的结果，凝聚了各方面的智慧。”

　　3月10日，在十二届全国人大一次会议第三次全体会议上，国务委员兼国务院秘书长马凯作关于国务院机构改革和职能转变方案的说明。传说中的新一轮大部制改革方案终于露出真容。

　　此次机构改革，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少两个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。

　　早期参与课题研究的国家行政学院研究员胡仙芝表示，此次机构改革的几个重点“都具有强烈的社会需求，如铁路的政企分开问题，海洋安全问题，能源安全的国家战略实施问题，以及公共服务和民生中涉及的食品安全、计划生育问题等等。”

　　大部制改革基本完成在2020年？

　　改革开放以来，我国分别于1982、1988、1993、1998、2003和2008年进行了6次大规模的政府机构改革。改革一次比一次深刻，一次比一次取得的成效更大。

　　“1+1”要实现“>2”

　　通过历次政府机构改革，政府机构得以精简，组织结构趋于合理，但仍然存在着机构设置重叠，部门职能交叉，业务分工过细，权责配置脱节等问题。尤其是2008年大部制改革后，内部关系没有理顺，新“大部委”中的各个部门之间“貌合神离”的现象比较突出，并未实现1+1>2的改革初衷。

　　一位不愿具名的学者向《中国经济周刊》分析，有的部门，如某局合并到相关部委以后，转为部管局，但仍各干各的，决策没有提到大部层面统筹协调，只是制定规章时通过一下部里。

　　国家行政学院教授、行政文化委员会副会长许耀桐也对此指出：“有的是原班人马直接加入，甚至连办公地点都不在一块，部门之间还是画地为牢，各自为政。即使是合在一起的司处，也就是原来两三个人办公的增加到三四个人在一起工作。这就没有体现大部制改革的基本目的。”

　　在许耀桐看来，实行大部制，就是要体现综合事务、综合协调、综合管理、综合服务，但是，目前权力划分配置和相互制约没有到位。“现在政府机构的权力往往过大，既能决策、又能执行、还能监督。搞大部制就是要实行‘权力三分’，实现权力的协调和制约，但这样的问题并没有解决。”

　　值得肯定的是，本次机构改革和职能转变方案中，不仅体现了机构调整，还有更多的是关于职能转变。在职能转变上，一个重点就是放权。在机构改革方案中，有专门的章节谈到“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用”，还专门谈到“充分发挥中央和地方两个积极性”的问题。

　　“这次改革更加注重于那些实行了大部制改革的部门在职能方面的转变，确实减少了职权，加强了宏观性管理，并为今后的大部制改革准备了更大的空间，对大部制改革的顶层设计、全盘谋划、整体把握会进一步加强。”许耀桐说，此次机构改革方案从体制机制上最大限度地给各类市场主体松绑，激发了企业和个人创业的积极性，在以前的机构改革中并不多见。

　　“如果没有大的国际环境的变化，如果国内的局势不出现重大的变化，按照惯例，国务院机构改革年底必须完成。因为国务院机构改革与职能转变是地方改革的风向标，明年省级的机构改革和职能转变就要开始了。”国家行政学院教授宋世明说。

　　不过，目前我国的一些政府管理领域中仍然存在着职能交叉、部门分割、权责不清等问题，需要逐步加以解决。从行业领域看，在农业管理方面，产前、产中、产后管理涉及10多个部门；在文化管理方面，新闻出版和广电合并之后，文化、商标、专利等部门之间仍存在着职能交叉、多头管理现象等等。

　　据此，国家行政学院研究员胡仙芝认为，下一轮机构改革，应继续有选择地探索实行大部门体制，更加注重综合管理。“比如逐步向大农业、大文化、大金融等大职能部门过渡，使相近相关职能尽量由一个部门管理为主。”

　　一步到位，还是循序渐进？

　　鉴于国外经验，有学者提出我国的大部制改革应该“一步到位”，一步减少10个或20个机构。

　　这种有些理想化、简单化的观点，并未得到官方的认同和采纳。中国行政管理学会副秘书长沈荣华向《中国经济周刊》解释说，主要是因为目前我国仍处于转型时期，社会主义市场经济体制正在不断完善的过程中，作为上层建筑的机构改革，既不能滞后，也不必跨越，而应同步。“要根据经济体制的进程，根据我国的实际情况，按照不同时期经济社会发展的需要，稳步推进政府机构改革。”

　　沈荣华认为，经过下一轮大部制改革，我国大部制的机构数量保持在22个左右比较合适。“这个数字是根据我国的国情得出的，同时跟发达市场经济国家相比也基本相当。”

　　由此，许耀桐建议，这次机构改革之后，中央要加大顶层设计和总体规划，不要再“小打小闹”、搞零敲碎打式的机构改革了。“应该是通过几年的较长时间，进行通盘考虑、全面谋划，然后提出系统的改革方案，推动大部制的整体性改革。”

　　据过往经验，政府换届一般是集中进行改革的时机。沈荣华通过《中国经济周刊》建议，如能抓住时机进一步推进改革，整合机构，通过两届政府改革，到2020年建立起由精干大部门组成的政府组织架构。这样的机构设置就可基本稳定下来。

　　专家提出的这个时间点是基于党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，该意见确立了到2020年我国深化行政管理体制改革的指导思想、基本原则、总体目标和主要任务。明确提出“深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。”

　　“到2020年，我国的大部制改革应该能够基本完成。” 沈荣华说。

　　外国政府有多少部门？

　　从世界范围看，各国政府部门(国外通称“内阁部门”)设置主要涵盖政务、经济、社会三大类部门，但部门设置数量不尽相同。数量多的在30个左右，如巴西和墨西哥25个、马来西亚27个、南非28个、新西兰35个，印度多达49个。数量少的，政府主要由精干的大部门组成，部门数量一般在16个左右，如英国和澳大利亚18个、俄罗斯16个、美国和法国是15个、德国14个、日本11个、瑞典10个，瑞士则只有8个。

　　据专家介绍，大多数国家的大部制都是逐步实现的，都经历了一个机构整合、形成框架和逐步完善的过程。但也有一些国家是一步到位的。比如，澳大利亚1987年从28个减少到18个，日本2001年从23个部门减少到11个。

　　日本、澳大利亚等少数国家之所以能够一步到位，在中国行政管理学会副秘书长沈荣华看来，“其前提条件是市场经济比较成熟、政府职能比较定型，所以可以做到。”

　　国务院机构如何设置

　　部

　　作为机构名称，在政府机构系统中特指国务院履行行政管理职能的组成部门，如此次改革中被撤并的卫生部

　　委

　　作为机构名称，是委员会的简称。用“委”作为名称的机构，其管理的内容具有一定的综合性，如此次改革中新组建的国家卫生和计划生育委员会

　　行

　　作为机构名称，国务院组成部门中特指中国人民银行

　　署

　　作为机构名称，主要用于国务院的组成部门和直属机构，如作为国务院组成部门的审计署、此次改革中被撤并的新闻出版总署

　　办

　　作为机构名称，是办公厅的简称

　　议事协调机构的办事机构也称“办”，如国务院扶贫办

　　局

　　作为机构名称，主要用于国务院直属机构，如国家统计局

　　国务院部门的内设机构，有的也称局，如此次改革中组建的、由交通运输部管理的国家铁路局

　　总局

　　作为机构名称，主要用于国务院直属机构，如国家税务总局、此次改革中新组建的国家食品药品监督管理总局

编辑：赵萌