行政首长出庭应诉的罗湖经验，或向全市推广。
广东盛唐律师事务所律师王勇飞代理过很多起行政诉讼。不过，最近的一桩行政诉讼对他来说，明显有些“不一样”。作为原告代理人，王勇飞一上法庭就发现，作为被告方的罗湖区住房和建设局局长宋太平亲自坐在被告席上，“以前还没遇到过这样的情况”。
更“不一样”的还在后面。庭审中，前来旁听的罗湖区人大代表、政协委员们发现，和代理人一同出席的宋太平，显然是有备而来。面对王勇飞和其当事人抛出的问题、证据，一一回应。
在庭审后接受南方日报记者采访时，王勇飞表示，“一把手”到庭，看起来并非“虚晃一枪”，相信它最终能够促成行政争议的解决。
记者了解到，如今，像宋太平这样的行政首长站上被告席，已经成为罗湖区行政诉讼中的常态。这，源于罗湖区三年前推进的一项改革。
彼时，正值《行政诉讼法》颁布实施20周年，罗湖区推行行政首长出庭应诉制度已经实行3年多，面对不足10%的出庭应诉率，罗湖区决定对这一制度再动“手术刀”，将原先倡导鼓励的“一把手”出庭应诉变为强制执行并纳入绩效考核，必要时还可按照有关行政过错责任规定追究责任。
彼时，担任罗湖区政府代区长的倪泽望更是率先承诺，若有状告区政府的案件，自己必将亲自出庭应诉。
罗湖区为何要推进“一把手”出庭应诉？这一改革究竟带来了怎样的效果？对于法治政府建设，这一改革又将发挥怎样的作用？近日，南方日报记者先后走访参与改革的多个部门、出庭应诉的行政首长及学者、律师，详解改革3年来的路径、历程、成效。
“未依法应诉，可追究行政过错责任”
改革
2010年10月，由罗湖区法院推动出台的《深圳市罗湖区行政机关行政首长出庭应诉暂行规定》（下简称《暂行规定》）正式实施。除了变此前的可选择出庭为“应出庭”外，还将区法制办、区纪委、区监察局纳入监督主体，并严格将“一把手”出庭纳入绩效考核。这意味着如果不出庭“后果可能很严重”
按照法律解释，行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益而向法院提起的诉讼。但在民间，它有一个更通俗的叫法——“民告官”。
在现代法治理念之下，行政诉讼的原告和被告行政机关之间，是平等的诉讼主体。在“民告官”的传统语境下，两者之间要做到真正的平等却很难。“民告官”而“不见官”，亦是行政诉讼的常态。
上月初，深圳市中院首次发布《行政审判白皮书（2012）》。市中院行政庭庭长何连塘表示，受制于大部制改革后行政首长事务繁忙、重视程度不足等多种原因，深圳市行政首长出庭应诉率一直持续走低。
但何连塘坦言，罗湖区法院是一个例外，“做得很好”。统计数据显示，自2010年推进行政首长出庭应诉制度改革以来，罗湖区法院行政首长出庭应诉率连年攀升，从3年前的不足6%，到如今已有43%，几乎是一年就翻一番。
今年9月底，宋太平站上了罗湖区法院的被告席，也便有了本文开头的那一幕。但作为行政首长的宋太平缘何愿意“主动”站上被告席？这源于3年前罗湖区政府推动的一项行政首长出庭应诉改革。
2010年10月，由罗湖区法院推动出台的《深圳市罗湖区行政机关行政首长出庭应诉暂行规定》（下简称《暂行规定》）正式实施。《暂行规定》除了变此前的可选择出庭为“应出庭”外，还将区法制办、区纪委、区监察局纳入监督主体，并严格将“一把手”出庭纳入绩效考核。这就意味着，以前不出庭，不会有后果，但现在，如果不出庭，“后果可能很严重”。
《暂行规定》要求当年发生的首宗行政诉讼案件、对本行政机关有重大影响的行政诉讼案件、涉及社会公共利益的案件、诉请行政机关履行法定职责的案件、行政赔偿诉讼案件、上级部门要求或行政首长认为需要出庭的案件、其他重大复杂的行政诉讼案件，行政首长应出庭应诉，其余行政应诉案件则应由行政首长委托本机关一名副职领导出庭。
为了能够真正监督“一把手”出庭应诉，对行政首长应当出庭应诉的案件，罗湖区法院在送达应诉通知书、起诉状副本的同时，将行政首长出庭应诉告知书送达行政机关并抄送区法制办。“由区法制办督促被告行政机关的首长按时出庭应诉。”
罗湖区纪委、区监察局则定时通报行政应诉信息，由区纪委、区监察局定期通报区属行政机关被诉情况、行政首长应诉情况以及裁判结果。
罗湖区政府则将区属行政机关行政诉讼案件出庭应诉制度落实情况作为绩效考核的重要内容，对不按规定出庭应诉的，由区监察局采取诫勉谈话、责令整改、通报批评及年终绩效考核等形式进行监督考核。
倘若因为未依法应诉、举证等导致行政案件败诉并造成重大经济损失，或者未依法履行人民法院生效行政判决书、行政赔偿调解书等法律文书，罗湖区监察局甚至可以按有关行政过错责任规定追究责任。
现任区长贺海涛将罗湖区推进行政首长出庭应诉制度的一系列做法总结为“领导重视、部门联动、机制创新、监督落实”十六个字。此后3年间，靠着这“十六个字”，罗湖区行政首长出庭应诉比率一路上升。涉区属行政机关行政诉讼案件，“一把手”出庭应诉比例由最初的不足10%上升到目前的43％，罗湖行政诉讼案件和解率也维持在40%左右的良性范围内。
“看到‘一把手’站上被告席，气就消了”
效果
“这一制度其实也密切了干部和普通群众的关系，拉近了干群距离。‘一把手’不再是高高在上的官僚，可望不可及。不管你是谁，只要做错了事，告你，就要面对面”
数字上升的背后，是一个又一个“一把手”站上了被告席。
罗湖区法院行政庭法官黄欣表示，以前在行政首长没有出庭应诉的情况下，原告常常会觉得自己的诉求得不到行政机关的充分重视，“在庭审中的对立情绪比较明显。”
罗湖区行政庭庭长吴坚也表示，选择行政诉讼的市民，往往个性相对执着、认真，“可能就是在执法过程中，一些行政机关工作人员缺乏耐心，细节没处理好，让市民觉得气不顺，就想打官司。”
行政首长出庭应诉制度建立后，尤其是2010年10月再改革后，情况开始产生变化。吴坚形容这让行政诉讼的原告“看到了希望”。
前述起诉罗湖区住房和建设局的案件中，作为原告代理人的广东盛唐律师事务所律师王勇飞也告诉记者，当看到“一把手”站上被告席之后，对于案件的最终解决，显然有了更多信心。“‘一把手’亲身到庭直接面对行政相对人，倾听他们的陈述和真实诉求，回答问题，可以增进双方之间的了解，减少沟通成本。”
原罗湖区城管局局长、现担任罗湖区东晓街道办书记的陈武，就曾经两次以“一把手”的身份出庭参与行政诉讼。对于第一次以“一把手”出庭的经历，陈武至今印象深刻。当时，东门街道执法队因为一家商铺越线摆卖、挤占公共通道，且屡教不改，就顶格处罚了5000元，“商铺老板不服，就起诉了。”
“我当时感觉，我一出庭，他的气就消了一大半。”陈武告诉记者，按照自己的经验，很多老百姓心里其实是知道部门执法是有依据的，“但是他不服，就非得要争取到最后。有时候明知自己要输，还是会告。为什么？就是想让你局长、主任难堪。你真的来了，他的目的达到了，气自然消了。对‘一把手’来说，这可能是鸡毛蒜皮的小事，但显示了‘一把手’对案子很重视。”
最后，虽然原告被判败诉，但评价陈武“有点人性”，还在庭审结束后主动和陈武握手。
在另一宗案子里，因为感觉处罚偏重，原告也是“憋了一肚子火”，对于执法队关于法律法规的解释，完全听不进去，“后来我上了庭，他的情绪就开始缓和，也愿意坐下来沟通了。案件最终和解。”
“这一制度其实也密切了干部和普通群众的关系，拉近了干群距离。‘一把手’不再是高高在上的官僚，可望不可及。不管你是谁，只要做错了事，告你，就要面对面。”陈武说。
“不能让案件空转，案子结了事没了”
原因
受制于传统，涉及到行政部门的工作往往只有“一把手”重视，才能得到部门的重视，推动问题解决。一些疑难案件，如果法院需要现场协调，行政首长不来，也很难拍板，增加了沟通成本
罗湖区行政首长出庭应诉制度，则可以追溯到2006年。该年5月，罗湖区颁布实施《深圳市罗湖区人民政府关于加强行政应诉工作的意见》（以下简称《意见》），标志着罗湖行政首长出庭应诉制度正式建立。9月20日，时任罗湖区房管局局长的甘小娟，成为该制度建立后首位出庭应诉的行政机关主要负责人。
然而，该《意见》出台之后的三四年间，行政首长出庭应诉的比例仍然持续走低。罗湖区法院副院长尤波告诉记者，2006年5月至2009年年底，罗湖区法院共审理区属行政机关作被告的行政诉讼案件88宗，其中行政机关首长和分管负责人出庭应诉的各有5宗，行政首长出庭应诉率仅有5.68%。
深圳大学副校长、行政法学教授黎军表示，按照我国《行政诉讼法》的规定，因为有诉讼代理人制度的存在，在行政诉讼中并非一定要行政首长出庭。何连塘也表示，行政机关首长是否出庭，“一把手”是有选择权的，“并没有明确限制，可以自己出庭，也可以委托工作人员、律师出庭。”
那么，建立行政首长出庭应诉制度，由“一把手”出庭意义何在？罗湖区为什么要推行该项制度？在尤波看来，让“一把手”出庭，实际上只是手段而不是目的。他表示，行政诉讼追求的并不是原被告的输赢，而是实质性化解行政纠纷，达到保障当事人合法权益、促进行政机关依法行政、推动法治政府建设的目的。
但如何实现这个最终目的？纠纷该如何化解？尤波表示，受制于传统，涉及到行政部门的工作往往只有“一把手”重视，才能得到部门的重视，推动问题解决。一些疑难案件，如果法院需要现场协调，行政首长不来，也很难拍板，增加了沟通成本。
“例如很多案件本身在实体上没有问题，但在程序上存在瑕疵，有些当事人不服，一审完了还要继续上诉，案件容易陷入‘空转’状态，案子结了事没了。”尤波说，针对这样的案件，“一把手”出庭能起到的作用就很关键，一方面有利于提高行政机关依法行政的水平和能力；另一方面也有利于有效化解矛盾，促进行政纠纷实质性解决，实现案结事了。
