调查显示，2004年，全国各级信访部门共受理群众信访1373.6万件(人)次，而各地赴京上访量平均增加了58.4%，其中赴京集体上访增加了73.6%。信访部门的一位官员曾用“倒金字塔”来形容目前上访量的增幅，以河南省周口市为例，2004年，全市赴京上访的人数比上年增长了79%，赴省上访增长41%，而市一级上访人数增加了26%。这也就意味着群众进京上访数量的增长，要远远大于地方上访数量的增长。

　　上访群众反映的问题主要集中在四个方面，分别是：涉及司法和诉讼的问题、城市拆迁安置的问题、农村土地问题以及企业改制损害职工合法权益的问题。其中揭发举报类占22.1%，申诉类占30.9%，求决类占36%，建议类占2.2%。

　　副局长王宏：“新条例规定的是属地办理、分级负责，谁主管、谁负责。一些问题实际上发生在基层，而这些问题大多也能够在基层解决。”

　　崔桂兰就是因反映问题一直得不到解决，最终走上越级上访道路的一名上访者。53岁的崔桂兰曾经是河南省郸城烟厂的一名职工，1996年，负债8600多万元的郸城烟厂破产，700多名职工被迫下岗。崔桂兰认为，烟厂在发放一次性安置费用时，违反了有关法律规定，严重损害了职工的利益。从1999年起，她和几百名职工一道，多次前往省市两级烟草部门反映问题。两年多的时间里，崔桂兰先后上访达数十次，但问题始终没有得到解决。而在每个月一次集体上访的背后，却是这些下岗职工越来越艰难的生活。

　　崔桂兰：“吃菜都不买好菜，好菜都贵，我们只能买烂的。”

　　而那些连烂菜叶也买不起的烟厂职工，只能去城外的荒地里挖野菜吃，这在当时的郸城县几乎成了无人不知的故事。尽管面临生活无助的困境，但职工们提出的问题还是没有得到解决。他们决定，直接到省委省政府门前集体上访。

　　崔桂兰：“省政府我们就去了两三回，共去了300多人。”

　　从郸城烟厂的这件事里面，我们可以看到，由于一些矛盾在基层迟迟得不到解决，最终酿成了谁也不希望看到的结果。那么，这样一个死结又该如何打开呢？

　　1999年开始，河南省郸城烟厂的下岗职工，因为安置费过低，连续上访了几十次，但他们的问题却迟迟没有得到解决。难道他们面临的难题就这样变成了一个打不开的死结？这些下岗工人的安置费能要回来吗？

　　上访职工两次围堵省政府大门，不仅影响了省政府机关的正常工作，还给郑州市区主干道金水路的交通造成了严重的堵塞。职工们的呼声引起了河南省委省政府的高度重视，根据省政府领导的亲自批示，由周口市信访局牵头的联合工作组开始介入案件的调查。

　　工作组许天鹏说：“一个月时间，我们走访了200多名职工，收集了100多个问题。后来把这100多个问题归纳整理成13个方面。”

　　这13个问题主要包括：依法为644人补缴社会保险费、重新计算发放一次性安置费，按政策规定发放行业补助、住房补贴、医疗补助和经济补偿金，恢复职工档案等等。带着职工提出的13个问题，周口市信访局开始了与省、市烟草主管部门的协商。然而，就在与烟草主管部门进行协商的过程中，让工作组没想到的事情发生了。一部分情绪激动的职工不愿意继续等待下去，准备再次到市政府门前集体上访。