□集体土地征收立法

本报记者席锋宇

前不久,辽宁省盘锦市兴隆台区二十里村一户村民因政府修路占地纠纷,与前来处理紧急情况的警察发生冲突,最终导致一名农民身亡。

这些年,类似因集体土地征收赔偿等多项事宜与农民发生纠纷的报道会经常出现。征地纠纷层出不穷的根源在哪里?如何保护土地上较为弱势的农民的合法权益?集体土地征收立法建议座谈会近日在京举行,与会专家就集体土地征收的立法问题进行了深入研讨。

农村土地权利制度数次变迁

中国人民大学副校长王利明说,新中国成立以来,农村土地权利制度出现过数次变迁,最终形成了农村土地集体所有的制度。

王利明介绍,概括而言,我国农村土地权利制度经历了三次重大的变迁:一是解放初期,经过土地改革运动,形成了“农民所有、农民利用”的土地权利制度；二是土地改革完成后不久,国家又通过农业合作化运动和人民公社运动,形成了“集体所有、集体利用”的土地权利制度；三是自改革开放以来,确立了农村土地承包制,形成了“集体所有、农民利用”的农村土地权利制度。

王利明认为,目前我国农村土地权利制度存在明显不足,这不仅表现在土地的非流转性和对农民利益的保障不足,还表现在因为集体所有权概念本身的模糊性,导致集体所有权主体不明确、农民权利虚化。在法律中,“集体”究竟指什么,一直都不明确。

王利明介绍,1986年颁布的土地管理法采用“农民集体所有”的表述,与民法通则中“劳动群众集体所有”的表述相似,但仍然是比较抽象的。他说,农村土地所有权主体的抽象性带来成员权利虚化的问题。这主要表现在:一方面,集体土地和农民利益的联系度不高,农民不能切实感受到其对土地的权益,造成“人人有份、人人无份”、“谁都应负责、谁都不负责”的状况；另一方面,集体所有权往往缺乏最终的归属,在集体土地及其权益遭受侵害之后,谁有权主张权利,并不明确。

城市化的推进导致纠纷增多

国土部法律中心专家咨询委员会主任、中国政法大学民商法学院院长王卫国说,城市化建设这么多年,城市里靠征收居民不动产搞增量开发的空间已经很少了,现在新增用地主要靠征收农村的集体土地。

“这种征收依据的是现行的土地管理法,而这部法律的模式还是延续过去工业化时期的老思路,就是城市建设需要农村土地时,一定要把农民的土地征为国有。”王卫国说,“过去工业化时期,集体土地都被假定为农用地,征地补偿都是按被征土地上一年度的农业收入的一定倍数计算,这很不公平。集体土地一旦被纳入城市建设规划,就只能由政府征收后出让给土地使用者,而农村集体组织和农民个人不能将自己的土地资源加入城市化过程和分享土地开发的增值收益,农民只能在这个过程中成为失去了土地的牺牲者。”

王卫国说,据有关资料,目前农村地区的存量建设用地有2.74亿亩,存量的房屋建筑面积有330亿平方米。如果再按照现行的土地管理法来处理,所有农村土地都按照农用地来计算,即使将补偿标准提高,也不能从根本上解决问题。

王利明指出,在集体土地征收过程中,农民利益不能得到充分保护的现象时有发生,如补偿标准过低、补偿不到位、暴力拆迁、不文明拆迁等。许多群体性事件都与征收补偿中农民利益保护不足有关。从表面上看,这主要是因为集体土地与国有土地不具有平等地位,国家垄断土地一级市场,集体土地上不能设立建设用地使用权。但从实际看,是因为农民不能参与征收过程,也不能充分分享土地被征收所产生的利益。

王卫国认为,目前集体土地征收中存在纠纷的主要原因是征地程序不透明以及不透明背后的不合法和不公平。“在现在的征地方式下,常见的现象是开发商先和市政府协调好,然后再到下面‘搞定’镇政府和村委会,而农民在征收过程中根本没有发言权,甚至知情权也被剥夺。这个问题必须解决。”王卫国强调。

集体土地征收制度必须要改革

基于目前在集体土地征收过程中存在的各类纠纷和矛盾,专家们纷纷给出了自己的建议。

王卫国指出,集体土地征收制度必须要改革。改革的未来预期应该是限制征收、鼓励流转,限制土地财政、发展土地市场。要淡化征收的强制性,强化征收的平等性。农民既有义务尊重政府的征收权,同时也应享有对征收正当性的知情权和征地补偿的谈判权。不能把集体土地征收制度理解为在牺牲农民利益基础上的低成本土地供应。

同时,王卫国建议,政府也要转变财政实现方式,由过去通过垄断土地一级市场的经营土地方式转变为在管理和服务土地市场的基础上鼓励流转、获取税收的方式。他提出:“集体土地征收应允许农民集体以建设用地使用权投资入股参与商业开发,其中包括房地产开发。”

王利明则认为要明确农村土地的归属,必须解决集体所有权的主体问题,尤其是农民对土地所享有的权益问题。所以应该强化落实物权法里规定的集体所有的“成员权”。我国集体土地所有权制度的完善,尤其是集体所有权主体的明晰化问题,一直是困扰立法者的难题。物权法提出“成员集体所有”这一表述,与民法通则中的“劳动群众集体所有”和土地管理法中的“农民集体所有”都有重大区别,可以成为完善我国集体土地所有权制度的途径。

王利明说,作为规范财产关系的基本法律,物权法试图通过引入“成员权”概念来明确集体所有权的主体。为了进一步落实成员权,该法规定了集体成员对于集体重要事项的决定权；规定了集体成员对集体财产的知情权；规定了集体成员的撤销权。所以,如何把握物权法的这些规定,从而推进我国土地集体所有权制度的完善,是学界应当重视的问题。

中国社科院农村发展研究所原所长张晓山认为,解决集体土地征收矛盾最为关键的是处理好补偿分配问题。他说,很多情况下是村干部和开发商、地方政府结成一个同盟,而农民被蒙在鼓里。所以涉及集体经济中的补偿分配,必须保证真正能监督干部的行为、监督集体经济资产的使用。关键是需要建立一个有效的制衡机制,能够保证村干部既是村民的带头人,但其权力又能受到制约。

编辑：海娜