10月17日上午，西安市南郊曲江池，一个市民带着孩子从湖畔的木桥上走过，远处的建筑物都笼罩在一片雾霾之中本报记者张喆摄

　　北京师范大学法学院教授冷罗生

　　现行的《大气污染防治法》于1987年制定、1995年修改，2000年再次修订。2010年，“气候变化应对法”起草工作启动，但至今还停留在征求意见稿阶段。此外，自2012年8月初次审议的《环境保护法修正案(草案)》，目前刚刚结束二次审议稿征求意见阶段。

　　面对雾霾“攻坚战”，这些法律的制定、修正和实施，尤显紧迫。

　　在百度搜索里，很容易就能检索到“中华人民共和国气候变化应对法”。但从2012年3月就挂在网上征求意见的这部法律，至今还只是建议稿。面对频发的雾霾等极端天气，该法早一天出台，是很多人的愿望。参与这部法律建议稿起草工作的北京师范大学法学院教授冷罗生，近年来，始终在关注环境资源及保护方面的法律法规。他认为，不仅《气候变化应对法》的出台迫在眉睫，现行的《大气污染防治法》、《环境保护法》等法规也存在不少问题。

　　多头委托权威单位为环境立法

　　华商报：《气候变化应对法》与这些年频发的雾霾天气有关吗？

　　冷罗生：这项立法研究起始于2010年，是在国家发改委和环保部的协调下，由中国社科院法学研究所和瑞士联邦国际合作与发展署启动的双边合作项目，称为“《中华人民共和国气候变化应对法》(社科院建议稿)”，获得了瑞士方提供的100万人民币的支持。

　　来自全国人大、国家发改委、社科院、北京师范大学、中国人民大学、中国政法大学、中国地质大学等单位的20多位专家学者，曾对这部立法与《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《大气污染防治法》等法律之间的关系展开研究。

　　这种在政府部门协调下，多头委托权威单位研究起草环境资源立法的方式，在中国属于首次。2012年4月，建议稿发布，并提交给国家发改委。这是中国专门以“应对气候变化”为主题的第一个系统的法律建议文本，第一稿有两百多个条文，相较于其他法律来说，条文算是多的。内容包括气候变化应对的职责、权利和义务、气候变化的减缓措施等。几年来，征集到两千多条意见，主要集中在政府的责任方面。

　　相关立法存在立法目的偏失

　　华商报：1987年，曾颁布《大气污染防治法》，此后又经过多次修订，为什么？冷罗生：依据1987年制定的《大气污染防治法》，环保部门加强了对大气污染排放的监督和管理，确立了大气污染物排放申报、排污收费、总量控制、大气环境质量监测等相关制度。此后，1996年修订通过将PM10纳入环境标准体系，2012年修订通过进一步把PM2.5纳入环境标准体系。将可入肺颗粒物纳入强制性的环境标准体系，标志着中国大气污染防治法律政策制定的巨大进步。然而，受制于立法理念、立法技术等原因，防治可入肺颗粒物的相关立法却存在着立法目的偏失、监督管理体系混乱、调控手段不健全等问题，在实施过程中并未发挥出应有的作用，需要尽快完善。

　　华商报：该如何理解立法目的偏失？冷罗生：《大气污染防治法》把“保护和改善生活环境和生态环境，保障人体健康”和“促进经济和社会的可持续发展”两个指标作为立法目的，这就使得这部法律立法目的“二元论”。在实施过程中，很难在环境利益和经济利益之间找到某个平衡点，而往往后一个目的会占据优势，导致法律实施效果较差。

　　以十八大报告提出“生态文明建设”观为指导，修改相关法律的立法目的，将生态文明建设融入到经济建设的各个方面，在处理经济增长和环境保护关系时，摒弃传统环境立法所强调的协调发展理念，确立生态环境保护优先的法律地位。如果环境利益和经济利益之间发生冲突，应当以生态利益为重。

　　“九龙治水”，监管落实不具体

　　华商报：除了立法目的的修正，是否也应明确政府部门的相关责任？冷罗生：是的。目前的法律只强调政府的权力，没考虑政府的义务。只是规定政府有权对企业处罚，但没有明确规定政府关于保护大气环境的责任，政府防治大气污染的指标也不清晰。导致“先污染、后治理”现象时有发生。也就是说，目前还没有构建服务型国家和地方各级政府的环境责任，而政府没能尽到监管义务，就要承担责任。

　　一旦发生污染事件，除了对直接责任人追责以外，还应启动国家赔偿。目前，中国的国家赔偿只是在司法过程中的错判等方面。由于政府的决策、行为失当，导致民众受到损失，必须赔偿。

　　华商报：治理大气污染的难点在哪里？从立法层面来看，还存在哪些问题？冷罗生：现在是多头管理，“九龙治水”，监管落实不具体。目前的包括可入肺颗粒物在内的大气污染物排放管制，采取的是环保部门主管，其他相关部门分管的模式：县级以上政府环保主管部门对大气污染物排放实施统一的监督管理，各级公安、交通、铁道、渔业管理等部门则根据各自职责对机动车船污染大气实施监督管理。

　　除了环保及公安部门监管职责较为明确外，交通、铁道、渔业等其他部门的相关配套性立法严重缺失，监管职责还比较抽象。建议可考虑将区域联合控制法定化，突破环境治理的地域限制，重点区域实施区域联合控制，统一实施有针对性的治理措施。

　　本报记者孙强

　　　>>陕西路线

　　计划用18年时间彻底治霾

　　2012年7月6日，《陕西省全面改善城市环境空气质量工作方案》出台。

　　2012年下半年起，西安市发布PM2.5日均值、各监测点位实时监测值。

　　2013年1月1日起，按照《环境空气质量标准(GB3095—2012)》评价环境空气质量。

　　2013年起，宝鸡、咸阳、铜川、渭南、延安和杨凌示范区发布PM2.5日均值、各监测点位实时监测值；2014年1月1日起，评价环境空气质量。

　　2015年起，上述市(区)以外的省内其他设区城市、西咸新区发布PM2.5日均值、各监测点位实时监测值，所有县城发布PM2.5日均值；2016年1月1日起，评价环境空气质量。

　　2015年，全省行政区域PM2.5年均值降至60微克/立方米；关中地区和陕北地区设区城市(含县城)PM10年均值降至90微克/立方米。

　　2020年，全省行政区域PM2.5年均值降至50微克/立方米；关中和陕北设区城市(含县城)PM10年均值降至80微克/立方米，环境空气质量明显改善。

　　2030年，各设区城市、杨凌示范区、西咸新区和所有县城空气质量达到国家二级标准，即：PM10、PM2.5、SO2、NO2年均值分别降至70微克/立方米、35微克/立方米、60微克/立方米、40微克/立方米以内，环境空气质量优良。本报记者贾晨

　　>>国外经验

　　伦敦：

　　改善空气质量方案仅针对PM10

　　1952年12月4日至9日，伦敦上空受高压系统控制，大量工厂生产和居民燃煤取暖排出的废气难以扩散，积聚在城市上空。在大雾持续的5天时间里，约10万人罹患各类呼吸道疾病，丧生者达4000多人，在大雾过去之后的两个月内有8000多人相继死亡。根据现代史专家估算，最终有超过1.2万人因“烟雾事件”死亡。

　　1956年，世界上第一部现代意义上的空气污染防治法案《清洁空气法》出炉。法律规定在伦敦城内的电厂都必须关闭。要求工业企业建造高大的烟囱，加强疏散大气污染物。要求大规模改造城市居民的传统炉灶，减少煤炭用量；冬季采取集中供暖。

　　1968年以后，英国又出台了一系列的空气污染防控法案，这些法案针对各种废气排放进行了严格约束，并制定了明确的处罚措施。

　　伦敦市市长鲍里斯·约翰逊一直在对伦敦的交通开刀，他于2003年推出交通拥堵费，限制私家车进入市区，并计划到2023年把伦敦私车流量减少9%。但是，鲍里斯所有有关改善伦敦空气质量的方案都仅针对减少PM10。

　　而伦敦市政府给出的计划是到2015年将该市PM10降至2008年的三分之一。

　　本报记者贾晨

　　东京：

　　大气污染诉讼推动PM2.5治理

　　47岁的北京师范大学教授冷罗生教授攻读博士时，曾在日本生活过多年。“日本的环保法规相当严厉，企业不敢越雷池一步，一旦违规，企业就会被罚得破产。”

　　冷罗生特别留意研究了东京大气污染诉讼。1996年5月，居住在东京都7号环形公路等主干道沿线的633名居民提起诉讼。原告方均为哮喘病患者，他们的诉讼理由是，由于汽车排放的尾气污染了空气，导致他们患上哮喘病。

　　这些居民陆续把日本中央政府、东京市政府、首都高速公路公司以及丰田、日产、日产柴油机汽车、三菱、日野、五十铃和马自达7家汽车制造商告上法庭，索赔并要求制止排放污染物质。

　　诉讼持续了6年。2002年，东京地方法院作出判决，承认作为原告的部分哮喘患者健康受损，日本政府、东京都政府以及日本道路公团负有赔偿责任。原告、被告均不服判决，向东京高等法院提起上述。2007年，以被告方建立救助制度等为条件，双方达成了和解。七大日本车企赔偿600余人12亿日元。

　　此后，日本环境省制定了PM2.5标，规定PM2.5的“年平均值在15微克/立方米以下，日平均值在35微克/立方米以下”。日本环境省设置了大气污染物质广域监视系统，对包括PM2.5在内的各种大气污染物质进行监测，将相关数据汇总分析通过网站24小时发布。此案还推动了地方政府对PM2.5的立法，规定达不到PM2.5排放标准的柴油机汽车禁止在东京都内行驶。

　　本报记者孙强