统贷统还能否成为不断收费的理由
山东省的《情况说明》中显示，《条例》第十一条中规定，“省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款(即统贷统还)”。《通知》也规定，实行统贷统还的政府还贷收费公路，其收费年限按照偿还完贷款即停止收费的原则执行。多年来，山东省交通运输厅对政府还贷公路一直实行统贷统还。
据媒体报道，针对每年收取的费用是否都用于还贷的质疑，山东省交通运输厅给出的“账本”显示：2013年政府还贷公路收费主要用于还贷和维修。其中归还本金和利息约85亿元。但归还利息部分不仅是高速公路，还包括二级公路和农村公路债务利息。换言之，高速收费不仅还了自己的债，还替“兄弟道路”还了债。
“实行统贷统还，就是说只要有一条路还没还清贷款，所有其他路不管还清、到期与否，都将继续收费。”广东一家高速公路公司负责人曾说。
但是，朱列玉认为，首先，《通知》中的“还清贷款后停止收费”是指某一条路，而不是全部公路，因为高速公路是一条一条的，是一个个项目公司，不能把所有的公路捆在一起，不能说收东补西，收南补北，其是针对每一个项目来进行界定的；其次，即便没有还清贷款，到期了也必须停止收费，因为《条例》中不得超过限期的规定没有任何例外情形。
中国物流与采购联合会副会长贺登才对此表示赞同，其表示，统贷统还投融资模式极易导致所有政府还贷收费公路都采取最长收费年限和最高收费标准，并以各种理由超期收费。这种以“好路”补贴“差路”，以“老路”补贴“新路”的办法不符合“谁使用、谁付费”的基本原则，侵占了使用者的合法权益，存在明显的收费不公平问题。
“如果针对所有高速公路，那收费就永远不可停止。这样便无法理解《条例》中规定的收费期限了。”贺登才进一步表示。
对此，也有人认为统贷统还的规定与《条例》中规定的收费年限存在冲突。
杨建顺表示，《通知》是对《条例》的一种落实、细化。《通知》首先肯定了最长年限，然后才规定实行统贷统还的政府还贷收费公路，其收费年限按照偿还完贷款即停止收费的原则执行。也就是说这句话的前提条件是最长期限内，还完贷款即停止收费，而不是按照期满即停止收费的原则，这样反而有可能出现尚未到当初的批准年限即还完贷款，就停止收费的现象，有可能缩短收费年限。通知恰恰是很好地贯彻了《条例》的精神。
“高速公路不能以统贷统还的理由继续收取费用，其他高速公路未还清贷款，不能作为已到收费期限的高速公路延期收费的理由。”贺登才说。
能否以获取养路费为由超期收费
一位不愿具名的某省交通部门工作人员在采访中表示，如果收费期满后即停止收费，会给财政带来很大压力，所以要继续收费。
按照当前规定，高速公路收费期满后即停止收费。那么，将来道路养护费用从哪里来？
《条例》第四十二条明确规定：“收费公路的养护、绿化和公路用地范围内的水土保持及路政管理，依照公路法的有关规定执行。”而依据《中华人民共和国公路法》第三十六条，“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金”。
而去年5月公布的《条例》征求意见稿(以下简称《征求意见稿》)第十四条新增第四款规定：“还贷、经营期满后，除由公共财政承担养护费用的以外，高速公路可按满足基本养护管理支出需求的原则收取通行费，收费年限可按照公路的两个大修周期进行核准。”但到目前仍没有正式修订条文的出台。
对《征求意见稿》此条的规定，贺登才认为，使用者已经通过缴纳燃油税的方式，支付了公路的养护费用。因此，公路还贷、经营期满后的养护费不应再由使用者负担。
王锡锌对此表示赞同，从条例来看，通行收费主要还是用于建设成本，维修费用来源为收燃油税等，如果说因维修要延期收费，《条例》规定最长收费期限就没有意义了，因为道路是永远需要维修的。
其实，据媒体报道，以燃油税费反哺公路建设的思路在国外已有实践。美国90%的公路实行了免费通行政策，但这并非指车主无需为道路使用付出任何成本，而是美国政府利用税收转移支付功能“代为”统一缴费了。美国州际高速公路网的建设资金90%来自联邦政府的“联邦公路信托基金”，而这个基金87.6%的资金来自机动车燃油税。在透明监管的框架下，其燃油税充分体现了“缴纳有度、用之于民”。
《情况说明》中还提到，真正停止收费后，将会产生的另外一种情况，即“车辆无限制地上路，将严重影响高速公路的高效畅通”。
上述不愿具名的交通部门工作人员表示，尽管延期收费被大家指责违法，其实对于公路管理部门或者政府部门来说，确实有其实际运行的难处。
据该工作人员介绍，河南省高速公路最基本的收费员(不包括机关人员)就有好几万人，如果真正停止收费，政府还要考虑这些人员的就业，这也是一个比较棘手的问题。
相关立法亟需完善
法治周末记者发现，在山东公布的15条延期收费公路中，除了长深高速滨州黄河大桥G25初始收费时间为2004年6月28日，其余14条高速公路的初始收费年限均在2004年1月1日之前，也即是均在条例施行之前即投入了运行。
而《条例》第五十九条明确规定：“本条例施行前在建的和已投入运行的收费公路，由国务院交通主管部门会同国务院发展改革部门和财政部门依照本条例规定的原则进行规范。具体办法由国务院交通主管部门制定。”
山东省人民政府法律专家库成员、国浩律师(济南)事务所管理合伙人孙守遐告诉法治周末记者：“目前相关部门尚未明确对此类公路进行规范。”
山东省交通厅副厅长范正金曾说，即将到期的这15条政府还贷高速公路大部分为2004年之前即投入运行的，但是《条例》中提到的“规范”，至今没有出台。
王锡锌表示，这里面存在两个问题：一是立法的不作为，明确要求规范而不规范；二是《条例》直接要求对此类问题进行规范，说明《条例》不直接适用于2004年之前在建或者已经投入运行的公路。
“但根据《条例》规定，将来制定的‘规范’也必须在《条例》的原则之下。”杨建顺进一步解释说。
为此，杨建顺建议，相关部门尽快完善相关立法。既然法规做了授权，相关部门必须充分尊重、积极作为，这也是它们的职责。
孙守遐律师认为，到期后政府应该停止收费，没有还清的贷款、后期的养护资金都由政府公共财政资金来解决；如果必须要通过延期收费的办法来解决的话，就需要对现有政策法规进行修订完善，使延期收费能有法可依。
编辑：王明杨
