遭遇环评困惑

　　澳大利亚格里菲斯大学河流学院的Stuart E. Bunn教授曾在去年跟随中科院来到佛坪，他对当地相对完好的河流生态留下深刻印象。在邮件中，Stuart对本报记者表示，在考察和比较了中国很多河流后，发现佛坪三河口流域的生态是为数不多的未受人为破坏的。

　　“对主路的开凿所带来的生态影响应予以足够的重视，对这个重要的生态区来说，任何高标准的环评要求都该接受。”Stuart结合澳大利亚国内例子认为，在各方利害仍未明确地平衡前，哪怕是打着惠民牌的工程都不能先行开工。

　　去年6月15日，项目《可研报告》通过发改委下中国国际工程咨询公司（下称“中咨公司”）的评估。与此同时，在可研阶段涉及的项目环境影响评价、水土保持方案、防洪影响评价等14个相关专项、专题报告也同时编制完成。

　　李绍文解释，《可研报告》由中咨公司通过技术评审后，其余专项再上报各部委，“行政审批在不同的部门，与《可研报告》两条线走”。发改委正式审批《可研报告》需在各部委手续后，届时工程才能正式立项。

　　去年7月9日至13日，引汉济渭工程环境影响报告书技术评估会议在西安召开。在陕西省水利厅的文件里，可以看到如此评价：本会是引汉济渭工程可研报告通过国家审批的关键前置环节，也是继6月15日《可研报告》经中咨公司评估后，加快推进项目前期工作的又一重大活动，评估结论对环保部最终决策项目环境影响报告书审批具有十分重要的影响作用。

　　当时会议云集了省内环保、水利、农林、水电、勘测等13位专家，实际踏勘后认为报告书编制规范，评价内容全面，“基本反映了工程影响区的生态现状，提出的生态保护措施基本可行。”

　　据李绍文回忆，去年9月环保部环评中心在西安开会，“总的评价是非常好的，只是提了些需完善的小部分。”之后，相关文件的补充一直在进行。但是经佛坪实地踏勘后，环保部的说法“与会上就不一样了”。“又为我们新增了点难度。”

　　除了以上提到的道路环境问题，李绍文所指的难度就是汉江流域规划环评。据了解，此环评涉及汉江流域上的安康水电站、蜀河水电站、石泉水电站，而这些项目属于国电系统，于是在规划环评的权责上与“引汉济渭”存在分歧。

　　规划环评区别于一般所指的项目环评，是对政策、法规、规划、计划的环境资源承载能力进行分析预测和科学评价，从决策源头防治环境污染和生态破坏，比后者更宏观。

　　《规划环境影响评价条例》于2009年起实施，根据《环境影响评价法》的基础制定，“市级以上地方人民政府”的水利工程，就在规划环评的范畴中。

　　北大法学院资源、能源与环境法中心博士王社坤解释道，从理想状态看是规划先做环评，然后规划所拟定的项目再做环评，项目环评可以根据规划环评情况予以简化。但在实践中，大多数规划未做环评，所以为了推动规划环评，环保部门采取了以项目环评“倒逼”规划环评的做法。即如果项目所依据的规划没做环评，那么这个项目环评也不批。

　　王社坤认为，在没有法律明确规定的条件下，仅仅以规划没做环评而不批项目环评报告也是没有法律依据的。

　　在今年1月5日，环保部突然网上公布处罚决议，勒令停工。李绍文称，之前没有收到任何讯号，是当天一早从网上得知的。自那以后，引汉济渭办的高层开始频繁去北京跑部委，然而，在各种环评补充材料递交之后，等待的就是繁复而缓慢的行政审批程序。

　　环保部的处罚决定书认为，“引汉济渭”违反了《环境影响评价法》第二十五条关于环评制度的规定。

　　环评法第二十五条的规定是，建设项目的环境影响评价未经法律规定的审批部门审查，或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。

　　“限期补办程序”

　　引汉济渭工程多名负责人对本报记者称，其进行的只是“前期勘探工作”，“如果不打试验洞，就无法了解秦岭内岩层结构，也无法凭空进行环评。”另外的一个说法是，如果等待环评下来再动工，会使效率大打折扣。

　　而这个看似合理的解释却没有得到环境法专家的认可，中国人民大学法学院副教授竺效博士认为，《环境影响评价法》第二十五条从立法上来分析并无漏洞，但此案可能主要涉及到技术问题，法律没有办法做出具体规定，“可以推定环保部会基于更多的案件事实和证据作出判断。”

　　“是施工行为，还是为了编制环评所必须的实验性行为，如果国家尚未制定相关判定技术规范和标准，那么这个案例正好也反映出将来有制定相应技术标准的必要性。”竺效告诉本报记者。

　　中国人民大学环境政策与环境规划研究中心主任宋国君持有相似立场：“即使先建了没有被发现，那理论上也是违法，效率也要在法律框架下讲才能成立。”

　　环评法自2003年9月1日起实施以来,环境影响评价成为一道不可逾越的法律门槛。然而，就是在2005年，环保部曾一口气叫停30个“未批先建”的省级项目，此事为环保界津津乐道为“环评风暴”。

　　而反观环评法本身，第三十一条的规定，却被业内人士认为一定程度上助长了上述情况的发生，也一直以来被环保界诟病。第三十一条规定“擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办程序”。

　　“"限期补办程序"对大型项目而言，使违法成本非常低，而且补办时通过率比正常的要高。因此起到了一种反向指引功能。”王社坤说。他认为，一般来讲未批先建的都是“大项目”，补办通过率很高，“因为生米煮成熟饭了”。

　　但是王社坤也告诉本报记者，即使是环评手续没有问题、已经通过环评审批的项目，只要在审批前动工，在原则上也应该被叫停并接受罚款。环评的初衷是“在采取行动之前先预测环境影响，再根据预测结果决定是否采取行为。预防必然要付出代价，其中之一就是经济成本和效率”。

　　北大法学院资源、能源与环境法中心教授汪劲曾在2005年“环评风暴”后的一篇论文中指出，这一规定对于具有预防功能的环评制度而言，只是在形式上确立了环评的合法地位，而事实上否定了环评的事先预防功能，并纵容了通过补办环评手续使不法状态合法化的行为。

　　5月下旬，洪小康在电话里告诉本报记者，环保部目前正在办理引汉济渭项目环评、汉江流域回顾性评价（代替规划环评），土地预审也正由省国土厅上报中。

　　“这里面太复杂了，其中有我们的问题，也有环保部的问题，很多前期工作互相交叉，在环保部的要求里，若干方面都搅在一块了。”洪小康说。

编辑：刘超